扶贫贷款是由国内有关金融机构承担的一项政策性贷款业务，它是我国扶贫开发的重要组成部分，发放的形式主要有两种：一种是到户的小额扶贫贷款；另一种是发放给龙头企业以及基础设施建设的扶贫贷款。

金融扶贫

金融扶贫

　　党的十八大以来，人民银行、银保监会、证监会、国务院扶贫办等部门不断完善金融扶贫政策体系，通过加强宏观信贷政策指导，综合运用多种货币政策工具，调动全金融系统力量集中攻坚，引导金融机构将更多资源投向贫困地区，为打赢脱贫攻坚战提供有力支撑。截至2019年末，全国贫困人口贷款余额7139亿元，产业精准扶贫贷款余额1.41万亿元，带动730万人（次）贫困人口增收。

创设并完善扶贫再贷款，实行比支农再贷款更优惠的利率，优先支持带动贫困户就业的企业和建档立卡贫困户。截至2019年末，全国扶贫再贷款累计发放额达5867亿元。

扶贫小额信贷

创新扶贫小额信贷政策，解决贫困户发展生产的资金短缺问题，增强了贫困群众内生动力，实现了贫困户增收和产业发展的双赢。截至2019年底，全国累计发放扶贫小额信贷6043亿元，惠及1520多万贫困户。

河南省卢氏县创新小额信贷方式，建立“三级金融服务体系”，解决了贫困户申请贷款过程中的燃眉之急。

湖北省十堰市郧阳区工作人员给农户宣传扶贫小额贷款政策。　

安徽省灵璧县沟崖村贫困户赵雅丽，2017年贷款3万元发展竹制品加工产业，现已带头组建合作社，带动20余户贫困户共同发展

湖南省宜章县实行扶贫小额信贷“四员”跟踪服务机制，图为莽山乡产业发展指导员和信贷管户员实地了解贫困户茶园生产情况。

河南省卢氏县涧北沟贫困户周清子贷款5万元发展食用菌产业。

产业扶贫贷款

创新实施产业扶贫贷款，支持贫困地区特色产业发展和贫困人口创业就业，促进金融扶贫与产业扶贫融合发展。

贵州省农村信用联社开发“深扶贷”等产业扶贫信贷产品，有力支持农户发展高山茶叶等特色产业，县域茶叶种植达15万亩，惠及近万名贫困户。

广西壮族自治区那坡农村商业银行向那坡同益新丝绸科技实业有限公司发放1380万元产业扶贫贷款支持当地特色扶贫产业发展，为建档立卡贫困户提供800个左右就业岗位。　　江西省遂川县农商行利用扶贫再贷款资金为江西聚满源生态农业发展有限公司发放油茶贷500万元，带动当地贫困户通过油茶产业脱贫致富。

易地扶贫搬迁金融债

创新推出易地扶贫搬迁专项金融债，指导国家开发银行、中国农业发展银行对接项目和资金需求，支持搬迁群众实现搬得出、稳得住、能脱贫。

截至2019年末，国家开发银行、农业发展银行累计发放易地扶贫搬迁专项金融债1939亿元。

中国农业发展银行积极支持甘肃省古浪县黄花滩易地扶贫搬迁项目建设，3912户建档立卡贫困户搬入新居。

银行业金融机构扶贫

银行业金融机构积极响应党中央、国务院号召，在人民银行、银保监会的指导下，形成多层次的金融扶贫服务体系，有力支持了贫困地区的发展和贫困人口脱贫致富。开发性、政策性银行充分发挥其政策性优势，支持贫困地区交通、水利、易地扶贫搬迁等基础设施建设项目，极大改善了贫困地区的生产生活条件；农信社、农商行、村镇银行着力打通金融服务“最后一公里”；商业银行充分发挥其对接市场、信息灵活的优势，支持贫困地区发展特色优势产业，带动贫困人口脱贫致富。

国家开发银行贷款支持四川省凉山州雅西高速公路建设，提升贫困地区基础设施水平。

江苏赣榆农商行积极开展金融扶贫政策集中宣传活动。

农业银行甘肃分行利用惠农服务车进乡入村为藏区农牧民提供流动金融服务，提升边远地区金融服务的可及性。

保险扶贫

银保监会充分发挥监管引领作用，引导保险公司深入推进保险扶贫，大力发展农业保险，积极开展健康扶贫，充分发挥风险保障作用，防止贫困人口因灾、因病返贫。目前，农业保险服务已覆盖全国95%以上的乡镇，农业保险承保农作物超过270种，基本覆盖常见农作物，价格保险、收入保险、“保险+期货”等新型农险业务快速发展。2019年1—12月，农业保险参保农户1.91亿户次，提供风险保障3.81万亿元，支付赔款560.2亿元，受益农户4918.25万户次，备案扶贫专属农业保险产品425个。大病保险向贫困人口实施政策倾斜，降低起付线，放宽报销范围，提高报销水平，切实减轻贫困群众的医疗负担。在1000多个县（市）承办了针对贫困人口的商业补充医疗保险业务，覆盖贫困人口4000多万人。

中国人保在宁夏探索开办了“羊肉价格保险”，缓解羊肉价格波动，消除困难群众致富道路上的后顾之忧。

中国太平洋财险河北分公司在河北省魏县探索防贫长效机制，创设“防贫保”，理赔人员正在通过“四看一算一核一评议”阳光操作精准发放保险金。

平安保险通过“扶贫保”产业扶贫模式，建立贵州台江食用菌扶贫项目，为挂钩贫困户发放产业发展首期分红，17位入棚生产贫困户人均增收5200元。

资本市场扶贫

证监会深入学习贯彻习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，2016年9月发布了《中国证监会关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》。截至2019年12月底，已有14家贫困地区企业首发上市，募集资金79.81亿元；累计发行扶贫公司债券和资产支持证券94只，发行金额504.65亿元；贫困地区企业在新三板市场挂牌316家，169家挂牌公司开展融资，金额200.49亿元，26家公司完成并购重组，交易金额达35.09亿元。

2017年1月24日，大别山片区国家级贫困县安徽省太湖县的集友股份在上交所成功上市。

新三板市场服务脱贫攻坚工作成效

中国证券业协会发起“一司一县”结对帮扶倡议，已有101家证券公司结对帮扶285个国家级贫困县，累计帮助贫困地区企业融资2026亿元；中国期货业协会推出“一司一结对”帮扶措施，已有98家期货经营机构与156个国家级贫困县（乡、村）签署了250份结对帮扶协议，累计投入帮扶资金3.37亿元；中国证券投资基金业协会设立“基金行业扶贫公益联席会制度”，累计投入扶贫资金1.66亿元，惠及780万人。

证券业协会组织101家证券公司结对帮扶285个贫困县情况。

在2015年大商所首次开展“保险+期货”业务试点的基础上，上海、郑州、大连三家期货交易所提供资金，自2016年开始优先支持贫困地区开展“保险+期货”试点，共在23个省（市、自治区）开展了249个试点项目，品种涵盖大豆、玉米、鸡蛋、棉花、白糖、苹果、天然橡胶等，已发展成为促进贫困地区农业发展、农民增收和防灾减损的重要保障。

2019年1月，陕西省延长县2018年苹果“保险+期货+银行”理赔仪式。

财政贴息

1.扶贫贷款的贴息范围

2000年1月1日起，中央财政根据国务院确定的年度扶贫贷款计划规模(含当年新增、收回再贷、未到期的上年新增扶贫贷款)，在计划额度内进行贴息。1998年前发放的所有扶贫贷款均不再贴息。

2.扶贫贷款的贴息比例

根据国务院作出的“从2000年开始，把当年新增扶贫贷款，收回再贷的扶贫贷款，以及未到期的上年新增扶贫贷款全部纳入当年扶贫贷款计划；财政部根据年度扶贫贷款计划给予贴息”的决定，中央财政在国务院批准的年度扶贫贷款计划规模内贴息，原则上只贴一年。

3.扶贫贷款的贴息年限

根据国务院作出的“从2000年开始，把当年新增扶贫贷款，收回再贷的扶贫贷款，以及未到期的上年新增扶贫贷款全部纳入当年扶贫贷款计划；财政部根据年度扶贫贷款计划给予贴息”的决定，中央财政在国务院批准的年度扶贫贷款计划规模内贴息，原则上只贴一年。

4.扶贫贷款贴息的结算

扶贫贷款贴息实行按季据实结算。每季末由农业银行各省级分行(直属分行列其中数)汇总填报《扶贫贷款财政补贴利息结算表》，经省级财政部门会同省级扶贫主管部门审核同意后，上报财政部和农业银行总行，由农总行汇总后(附分省表)，于次季第一个月底前报财政部，由财政部审核，并与农业银行总行结算。各级农业银行和各省(自治区、直辖市)财政厅(局)、扶贫办必须认真、及时、真实、准确地按照规定做好此项工作。

存在的问题

(一)扶贫贷款与商业化经营两种属性的矛盾

扶贫贷款是政治任务与经济工作的结合载体，它是国家为了促进和保持国内经济的区域均衡发展，支持贫困地区改善基础设施和发展本地优势产业而实施的一项扶贫发展计划。说它是一项经济工作是因为它有别于其他的财政无偿拨款和无偿投人，实行以借贷有偿和付息对价的原则，是一种信贷行为和经济杠杆，具有政策倾向性、优惠扶持性的特点。而商业性经营是以经济利益为出发点，获取商业回报为目的，这是市场经济条件下企业遵循的最基本的经济规律。当前扶贫贷款在农业银行的商业化运作过程中，欲使熊掌与鱼翅二者得兼，必然顾此失彼，从而导致扶贫贷款的商业化运作矛盾迭出。

(二)承货主体能力弱化与信货主体控制风险的刚性约束的矛盾

扶贫贷款承贷主体的选择是扶贫贷款投放的重要“门槛”，加强对扶贫贷款准人条件的严格要求，主要是为了防范贷款项目的风险。作为政府部门更希望贷款投向于生产困难的企业和急需解决贫困的农户。而作为贷款主体的银行首先选择贷款有偿还能力的企业和个人。根据农银发[1998]99号《中国农业银行扶贫贷款管理办法》规定:以种养、林果业产品为原料的加工业和扶贫经济实体项目，项目资本金不低于总投资的20%。而在我州当前相当一部分企业亏损严重，自有资金严重不足，这无疑使大部分企业被拒之扶贫贷款门外。企业如此，对于贫困地区的个人来说，确实过于贫困没有偿贷能力，也使信贷主体对其失去信心，从而使承贷主体对扶贫贷款的需求与信贷主体对承贷主体的选择矛盾加剧。

(三)三农的低效性与货款追求高效的矛盾

农业本身的自然特点就具有较大的风险，更何况贫困地区农业对自然的高程度依赖及农民对现有农业技术掌握程度的限制，造成农产品的产量和质量均难以达到增收的目的，即使部分农产品的产量取得丰收，由于农产品价格低，农产品增产不增收的现象时有发生，这就决定了当前贫困地区三农的低效性。同时，在贫困地区依托农产品为原料的加工企业由于产品深加工能力差，产品科技含量低，产品市场销路不够看好，使得这一部分企业效益难以提高。

扶贫贷款的发放不仅要保证贷款本金收回来，而且要能够得到利息收人，这是贷款投放的基本要求。如果企业和个人的贷款项目效益低下，必然同贷款追求高效目标产生矛盾，同样使贷款主体对承贷主体失去信心。

(四)扶贫货款风险的多重性与货款责任终身追究的矛盾

扶贫贷款的风险主要来源于贷款项目风险、承贷主体的信用风险和贷款的财务风险。其一，由于扶贫贷款本身扶持的承贷主体个人及法人经济实际状况，无法为贷款提供担保，使扶贫贷款缺乏风险保障。其二，由于贫困地区农业银行大多是贷差行，扶贫贷款所需资金绝大多数是靠向上级行借资金，资金成本高，有的甚至贷款利率倒挂，形成扶贫贷款发放越多，银行亏损越大。其三，扶贫贷款贴息补贴难以到位，从1998年至2002年末湘西自治州农业银行扶贫贷款累计亏损13922万元，其中，因贴息政策变化应补未补利差2130万元，应补未到位873万元。由于利率倒挂和利差补贴不到位，更加重了扶贫贷款的风险。扶贫贷款风险的客观性、多重性、政策性的存在，加上这种风险补偿机制的极不完备，贷款风险责任让人难以接受。

措施与建议

(一)分业经营是解决扶贫货款的政策性与商业性经营的长久之策

从国外政策性银行经营和我国三大政策性银行运行的实践经验来看，扶贫贷款理应划归中国农业发展银行管理和经营。原因之一，扶贫贷款属农业政策性业务，符合政策性银行业务范畴，并且过去是由中国农业发展银行管理和经营，它有其管理和经营的基础与经验。原因之二，目前，粮食价格放开后，农业发展银行的业务缩小，有时间和精力来管理扶贫贷款，适宜国家对农业发展银行业务整合。原因之三，中国农业银行作为国有商业银行不应该承担政策性业务的义务，尤其是目前商业银行“减员增效”、“整体上市”任务迫在眉睫，扶贫贷款目前状况无疑是其经营包袱和负担，不利于农业银行的发展。原因之四，扶贫贷款由农业发展银行经营和管理后，在贷款项目的选择、贷款资金的组织、贷款后续管理、贷款风险的弥补等方面将更专业化、规范化，便于提高扶贫贷款的信贷质量、经济效益和社会效益。

(二)完善扶贫货款风险保障体系是当务之急

扶贫贷款的风险是扶贫贷款存在最严重的问题，这也是当前扶贫贷款质量低下的一个重要原因。

①建立我国农业保险公司，或者在现有保险公司业务中增加农业保险险种，扩大农业保险的业务范围，一方面增加农户和企业对贷款项目的信心，同时为防范贷款风险提供保障。②设立政府事业型担保公司，专门负责对包括农业政策性贷款在内的各项政策性银行贷款的担保业务，以免减少贷款投向盲目性，达到减少贷款风险目的。③设立股份制的担保公司，为政策性银行的贷款提供商业性担保。④建立公司+农户的会员机制，要求以农产品加工的企业为龙头，农户向企业人股，成为企业会员，公司为农户贷款担保，使公司与农户之间建立不可撤销的有经济利益的契约关系，改变过去公司十农户运做过程中公司不管农户，农户不支持公司互不管状态。

(三)对扶贫贷款及项目实行政策扶持

既然扶贫贷款是一项政策性、社会性强的扶贫，作为政府应该给予多方面的政策倾斜和经济。

1、贫困地区，在产业和贷款项目选择上，不能一概使用扶贫贷款，对于一些社会公益性的贷款项目，特别是基础设施建设项目应该由国家财政拨款支持建设。

2、税收是调节经济职能的重要手段，在贫困地区实施扶贫发展过程中，理应发挥税收对扶贫的杠杆作用，特别是在扶贫贷款支持的贷款项目中要实行减税政策。主要包括:对设在贫困地区的企业特别是扶贫贷款支持的企业，企业所得税实行两年免征、三年减半征收;对为保护生态环境，退耕还生态林、草产出的农业特产品收人，在十年内免征农业特产税;对在贫困地区基础设施建设用地免征耕地占用税;对贫困地区内资鼓励企业、外商投资鼓励企业及优势产业的项目在投资总额内进口自用技术设备，除国家规定不予免税的商品外，免征关税和进口环节增值税;对银行扶贫贷款业务应免交营业税、所得税。

3、改变贴息办法。银行对信贷单位按常规利率收息，财政部门将贴息直接补给承贷单位。改变过去财政贴息不及时足额到位而影响经营行的经营效益。

4、采取积极措施，化解扶贫贷款中的不良贷款。

首先，提高扶贫贷款呆账准备金比例，增强银行自身消化能力。其次建立财政担保基金和资本金拨补制，对扶贫贷款形成的呆、坏账和亏损按年给予弥。再次，对以上措施仍不能消化的，按法定程序实行剥离或核销。

(四)加强对扶贫贷款的立法保障

在扶贫贷款的运做过程中，既要体现国家对贫困地区的扶贫优惠政策的实施，又要保证扶贫贷款的保本微利，防止扶贫贷款成为救济款、财政补贴款从而失去贷款扶贫的实际意义。这一方面要提高承贷主体对扶贫贷款项目的认识。另一方面要通过立法的形式而不是一个部门的规定来规范信贷主体、承贷主体、地方政府、财政部门在扶贫贷款中各负其责，从而加强对扶贫贷款资金的完整、贷款风险的防范、贷款项目合法性和贷款利益的保护。真正做到依法贷款经营，依法扶贫致富。