二胎政策是中国实行的一种和计划生育政策相对应的生育政策，指符合指定条件的夫妇允许生育“二胎”。2013年8月6日，国家卫生计生委发布消息称，国家卫生计生委党组日前决定开始实施“服务百姓健康行动”，并适时出台完善生育政策调整方案，这一提法再度引发公众关注。

法律政策

中华人民共和国宪法（2004年）（现行）

“第二十五条国家推行计划生育，使人口的增长（注：人口的增长包括人口的负增长、不变、正增长。前面一个编者狭义地将此处的增长理解为日常生活中的正增长，人口的减少叫人口的负增长，所以应该将前一个编者括号里的字去掉）同经济和社会发展计划相适应。”；第三十三条：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“国家尊重和保障人权。

（前一个编者提到这句话的意思是想表达国家实施计划生育政策违法了宪法中的尊重和保障人权，认为生几个孩子是他的权力，这种认识是错误的，计划生育不是剥夺你生育孩子的权力，又不是不让你生，还不是让你生了一个，只是对你生几个进行限制罢了，计划生育法第17条指出计划生育公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务，所以应该将这句话去掉）”；第四十九条：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”[参考资料：人口不增长的生育率：发达国家为2.17胎，发展中国家为2.3胎，中国是典型的发展中国家。]

中华人民共和国人口与计划生育法（2001年）

“第一条为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福（注：高风险的一胎家庭，根本不可能幸福，这句话也不对，应该去掉，谁说一胎家庭根本不可能幸福）、民族繁荣与社会进步”；第二条：“国家采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质。”

“国家依靠宣传教育、科学技术进步、综合服务、建立健全奖励和社会保障制度，开展人口与计划生育工作。”；“第十八条国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡（注：不是强制）一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”

中共十八大报告（2012年）

“坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展。”

[均衡生育，是实现“人口长期均衡发展”最为可行也最为公平的选择（促进人口均衡发展不代表是均衡生育，这句话是前面一个编者主观的想法，没有科学依据，应该去掉）；在发达国家实现代际均衡的生育率为2.17胎，在发展中国家实现代际均衡的生育率为2.3胎，中国是发展中国家，理想的生育率（难道人口不增长的生育率就是理想的生育率？）是2.3胎。]

[2010年人口普查长表数据显示，2010年全国总和生育率为1.18110，其中“城市”为0.88210，“镇”为1.15340，“乡村”为1.43755。要将中国的生育率调控到2.3胎，实行“鼓励二胎、充许一胎、征税多胎和无胎”的生育政策是最理想的选择（这又是前一个编者的主观想法，没有科学依据，应该去掉）（俄罗斯已经对无胎征税（国情不一样好，中国是人太多，俄罗斯是人太少），这有利于实现人口调控的“费改税”，并从根本上减少中国政府的非税收入，改善政府形象。

同时，还有利于形成“普通二胎、中产三胎、少数多胎和少胎”的理想人口结构，有利于增加中产阶层的比重，尽快使中国形成橄榄型社会结构。]

政府工作报告（2013年）

“逐步完善人口政策。坚持计划生育基本国策，适应我国人口总量和结构变动趋势，统筹解决好人口数量、素质、结构和分布问题，促进人口长期均衡发展。重视发展老龄事业，切实保障妇女和未成年人权益，关心和支持残疾人事业。”

国务院机构改革和职能转变方案(2013年)

（二）组建国家卫生和计划生育委员会。为更好地坚持计划生育的基本国策，加强医疗卫生工作，深化医药卫生体制改革，优化配置医疗卫生和计划生育服务资源，提高出生人口素质和人民健康水平，将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。

主要职责是，统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，组织制定国家基本药物制度，拟订计划生育政策，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。

北京政策

根据《北京市人口与计划生育条例》的规定，只有符合以下几种情况的，才可以申请生育二胎：

（一）只有一个子女，经指定医疗机构诊断证明为非遗传性病残，不能成长为正常劳动力的；

（二）夫妻双方均为独生子女，并且只有一个子女的；

（三）婚后五年以上不育，经指定医疗机构诊断证明为不孕症，依法收养一个子女后又怀孕的；

（四）再婚夫妻双方只有一个子女的；

（五）从边疆调入本市工作的少数民族职工，调入前经当地县级以上计划生育行政部门批准允许生育第二个子女的；

（六）兄弟二人或者二人以上均系农村居民，只有一对夫妻有生育能力，又只生育一个子女，其他兄弟不收养他人子女的；

（七）男性农村居民到有女无儿家结婚落户并书面表示自愿赡养老人的（女方家姐妹数人只照顾一人）；

（八）远郊区、县农村居民，夫妻一方为二等乙级以上伤残军人，或者一方残疾基本丧失劳动能力的；

（九）在深山区长期居住并以农业生产为主要生活来源的农村居民，只有一个女孩，生活有实际困难的。

另外，有其他特殊情形要求再生育一个子女的，需经市计划生育行政部门批准。依照本条例规定允许生育第二个子女的，生育间隔不少于四年，或者女方年龄不低于二十八周岁。

法律法规

第十九条符合下列条件之一的夫妻，经批准，可以再生育一个子女：

（一）双方均为独生子女，已生育一个子女的；

（二）双方均为农村居民（农业人口，下同），已生育一个女孩的，但一方为机关、团体、事业单位和其他组织职工或一方从事工商业一年以上以及双方与企业建立劳动关系一年以上的除外；

（三）双方均为农村居民，一方两代以上均为独生子女，已生育一个子女的；

（四）双方均为农村居民，女方父母只生育一个或两个女儿，男到女家落户，并赡养女方父母，已生育一个子女的（只适用于姐妹中一人）；

（五）双方均为少数民族，已生育一个子女的；

（六）双方均为农村居民，一方是少数民族并具有本省两代以上户籍，已生育一个子女的；

（七）一方为烈士的独生子女，已生育一个子女的；

（八）一方未生育过，另一方再婚前已生育一个子女的；

（九）一方未生育过，另一方再婚前丧偶并已生育两个子女的；

（十）已生育一个子女，经设区的市以上病残儿童鉴定机构确诊为非遗传性残疾，不能成长为正常劳动力的；

（十一）一方连续从事矿井井下作业五年以上，已生育一个女孩，并继续从事井下作业的。

其他政策

其他特殊情况的生育，在不突破人口与计划生育指标的前提下，由省计划生育行政部门制定具体办法，报省人民政府批准后执行。

在户籍制度改革和城市建设用地中农村居民转为城镇居民的，在转为城镇居民之日起五年内，可继续享受本条例规定的适用于农村居民的生育政策。

第二十条夫妻一方为外国人、香港、澳门、台湾同胞的生育以及华侨、归国华侨、出国留学人员的生育，按国家有关规定执行。

河南政策

在新修订的《河南省人口与计划生育条例》第二十条中，有如下规定：“批准生育的签订计划生育合同书，退回《独生子女父母光荣证》和已领取的独生子女父母奖励费和其他奖励，发给生育证。”

然而对比国家的相关规定，河南的“退费”规定明显“打架”。在《国家卫生计生委关于贯彻落实〈中共中央国务院关于调整完善生育政策的意见〉的通知》第四条，可以找到明确要求：“单独夫妇申请再生育的，应当注销其《独生子女父母光荣证》，停止继续享受独生子女父母奖励优惠待遇，此前已经享受的不再退还。”

河南省卫计委相关人员回应称，国家卫计委的通知，是面向全国、全局的指导性意见，而每个省份情况不同。

“二孩先退独生子女费”的规定，并非河南独有。按照山东省卫计委的相关政策，符合二孩政策的夫妻，在办理生育证时，此前已经享受的独生子女费不再收回，但要求退还自2014年7月政策落地至发放生育证期间的独生子女父母奖励费。

准生

12种情况能生“二胎”

⒈双方均为独生子女，只生育一个子女的；

⒉双方均为少数民族，只生育一个子女的；

⒊双方均为归国华侨，或者来本省定居不满6年的香港、澳门、台湾地区居民，只有一个子女在内地定居的；

⒋再婚夫妻，再婚前生育子女合计不超过两个的，但不适用于复婚夫妻；

⒌婚后不育，夫妻双方均满30周岁，依法收养一个子女的；

⒍第一个子女为残疾儿，不能成长为正常劳动力，医学上认为可以再生育的；

⒎夫妻一方为一级至六级的残疾军人；一级至五级因公（工）致残人员，只生育一个子女的；

⒏矿工井下作业连续5年以上，并继续从事井下工作，只生育一个女孩的；

⒐农村夫妻一方是独生子女，只生育一个子女的；

⒑男方到女方家落户且女方没有兄弟的农村夫妻，只生育一个子女的（仅适用女方姐妹中一人）；

⒒农村夫妻只生育一个女孩的；

⒓大山区的乡，女方在农村，只生育一个女孩的。

实施难度

传言流变

30年前的“公开信”中有这样一句话最近被反复提及：“到30年以后，特别紧张的人口增长问题就可以

缓和，也就可以采取不同的人口政策了”

中国人口问题专家何亚福在接受法新社采访时透露。从2011年起，中国将以黑龙江、吉林、辽宁、江苏和浙江为试点，允许夫妻双方只要有一人是独生子女，就可以生第二胎。而且，这项政策将在五年之内扩展到全国范围。一时间，此消息流布甚广。

何亚福告诉本刊，“一独生二胎”的消息来自“内部渠道”。对于这一消息，本刊采访的一位官方学者称，对此事“知道一点”，但具体信息不愿更多透露。而国家计生委政策法规处的工作人员则对本刊表示，“不知道他们从哪里得到的消息，我们还没有接到正式通知”。尽管中央尚未有正式通知，但地方对此事却已多有所闻。

实施现状

如果此次“一独生二胎”的政策最终推行，受复盖的人群将会非常可观。辽宁省计生委的工作人员表示，虽然还没有相关数据，但这次应该是很大的一个规模。他说，一独家庭应该还是以城镇为主，而在辽宁全省，城镇人口占到60%，符合条件的家庭“数量肯定不会小”。

而可能被选作试点的省份，都是计生政策效果显着，生育率较低的省份。这些省份本身城市化的水平都比较高，因此都和辽宁一样，影响甚广。但是有专家认为，这些政策可能惠及的家庭有多少会选择生育二胎，结果尚未可知。辽宁省计生委的匿名人士也估计，全面放开二胎，在短期之内不太可能。

广东试点

2011年7月11日是第22个“世界人口日”，主题为“70亿人的世界”。根据联合国人口基金预测，全球人口将于今年10月达到70亿，主题以此引发人们对人口问题的关注思考。

广东常住人口已达到1.043亿，成为中国第一人口大省。昨天，广东省政府副秘书长、省人口计生委主任张枫接受本报独家专访，分析广东人口形势，披露人口政策新动向。

形势严峻

广东人口三个“全国第一”

南方日报：广东已超过河南、山东成为中国第一人口大省。全省人口发展形势如何？今年“世界人口日”主题对我们有什么启示？张枫：“世界人口日”是联合国1990年根据其开发计划署理事会第36届会议的建

议，将每年7月11日定为“世界人口日”，以唤起人们对人口问题的关注。据统计，世界人口呈持续增长趋势。由1987年的50亿到1999年的60亿，仅用了12年，而今年将增至70亿。据联合国报告预测，到2050年，世界人口将超过90亿。如何满足巨大人口的需要，维护生命赖以存续的自然环境的平衡，是人类面临的巨大挑战。

广东作为中国的发达省份，不仅经济领先，人口数量也一直居全国前列。人口基数大、流动人口多、人口构成复杂是广东的重要省情。自推行计划生育政策以来，我省累计少出生了3500多万人，其中“十一五”期间大约少生了300多万人，对全省人均GDP增长的贡献率超过10%，为全省经济社会发展作出了重要贡献。2010年“六普”结果显示广东常住人口达1.043亿人，居全国之首。调查显示，广东有三个第一：常住人口第一，流动人口第一，华侨人口第一。广东流动人口达3000多万，其中外省流入广东的有2100多万；广东的华侨人口也多达3000多万。

据人口学家判断，广东人口将面对三个高峰：人口总量高峰、劳动人口高峰、出生人口高峰。数字庞大的流动人口，主要是生育旺盛期的青壮年人口，为我省的人口控制带来一定压力。未来二三十年，将是我省人口城镇化速度全面加快，人口迁移规模大、活跃程度高的时期，如何做好流动人口的服务和管理是亟待破解的难题。

同时，劳动年龄人口规模庞大，就业压力将长期存在。人口老龄化速度的加快，也需要积极应对。总体来看，人口数量问题仍然是长期制约我省经济社会发展的关键问题之一；从更长的时期来看，人口素质、结构和分布问题，特别是人口老龄化问题，将逐渐成为影响经济社会协调和可持续发展的主要因素。

环境压力

⒈9%的国土面积，撑起全国9%的人口

南方日报：当前广东人口发展面临的主要问题是什么？

张枫：第一，人口规模仍保持增长的势头，对实现新时期经济发展目标和资源环境构成压力。受外来人口输入的影响，“十二五”期末广东实有人口总量预计将达到1.35亿。如果人口增长缺乏有效调控，“十二五”期末

人均生产总值年均增长7%以上并突破9000美元、城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入年均实际增长8%的目标将难以实现。人口增长态势也导致资源瓶颈约束趋紧。广东常住人口占全国总人口的9%，而国土面积仅占全国的1.9%，环境承载力一直处于紧张状态。

第二，多种人口结构性问题并存，化解这些问题需要更大的努力和更多的资源。老龄化趋势加快，“十二五”期末60岁以上户籍老年人口比重可能达到12%；家庭继续呈现规模小型化趋势，独生子女家庭的养老风险持续增加，需要更多的社会保障和社会服务资源。

另外，广东的从业人口素质远未能符合广东产业结构优化升级、提高竞争力的要求，人口大省向人力资源强省转化的任务不但迫切而且艰巨；城市人口中外来人口约占一半，让外来人口公平地分享教育、医疗、社保等公共服务有很大的财政压力；人口限制区和人口稳定区的人口密度远高于全国水平，凸显省内局部地区人口分布与环境承载力的矛盾尖锐，人口分布的合理性有待改善。

试点条件

广东低生育水平已保持十余年

南方日报：社会上针对“‘单独’可生二胎”政策（即夫妻双方只要有一方是独生子女，就可生两胎）的议论较多。广东是否有放开“单独可生二胎”的打算，如果有，将如何操作？

张枫：应该说，中国实行计划生育30多年来，少生了4亿多人，极大地促进了经济社会的迅猛发展，成就举世瞩目。30多年来的计划生育实践证明，国家对人口政策坚持有计划的调控，是必要和成功的。是否有“单独可生二胎”的可能，国家也在考虑之中。但一项新生育政策的出台，需要大量的调查研究和论证，短期内作大的调整是不太现实的。我个人认为，国家可能会采取试点的形式，选取部分代表性较强的地区，逐步放开。当然，基本国策的调整，是要由国家来作出决策的，我们表示支持。

我省已正式向国家提出“单独可生二胎”试点的申请，但能否得到批准，要由国家决定。

广东提出这一申请，出于以下几方面的考虑：一是广东作为国家综合改革的试验区，应该在各方面包括生育政策的调整方面先行先试；二是广东的妇女总和生育率为1.7左右（即平均每个妇女一生共生育1.7个孩子），已经连续10多年保持在低生育水平；三是经估算，广东实行“单独可生二胎”政策，对人口总量的增加影响甚微。此外，广东各级党政领导长期以来高度重视人口计生工作，相关部门大力支持，全省人口计生工作者勤奋努力，广大人民群众生育观念明显转变，计划生育利益导向政策不断完善，广东已完全具备了申请成为国家“单独可生二胎”的试点。

我在这里也呼吁广东省的公民，要自觉遵守《人口与计划生育法》、《广东省人口与计划省条例》的各项规定，使新生育政策在我省的实行更有基础。

人口信息库

南方日报：面对严峻的人口形势，广东在人口计生工作方面将拿出什么新招？

张枫：“十二五”时期是我省经济社会发展的关键时期。全省人口计生工作要以“做好人口工作、建设幸福家庭”为核心任务，稳定低生育水平，提高出生人口素质，优化人口结构，引导人口合理分布，促进人口大省向人力资本强省转变。

2011年是“十二五”开局之年，要起好头，迈好步。要重点抓好六项工作：

一是进一步完善人口计生挂钩帮扶制度，着力抓好工作难度较大的重点地区和出现滑坡的地区。

二是进一步加强流动人口计划生育服务管理，大力推进流动人口计划生育基本公共服务均等化。

三是进一步推进“惠一生”工程建设。着重解决城镇独生子女父母计划生育奖励政策实施过程中遇到的困难和问题。

四是进一步开展人口计生综合改革。

五是进一步推动信息化建设。完成全省人口计生信息系统改造升级，加快建立全员人口信息库，形成人口计生、公安、卫生、民政等部门间信息资源共享机制。

六是加大问责力度，强化“一票否决”制度，促进人口计生例会制度的落实，切实解决基层人口计生工作任务不落实、责任不清晰、奖罚不到位等问题。

政策拟议

接近国家卫生和计划生育委员会的人士透露，延宕数年的“单独二胎”(夫妻双方一方为独生子女的可生育第二个孩子)政策，有望在近期重启，如进展顺利，将于2013年年底或2014年年初试行；同时，关于2015年之后全面放开“二胎”的政策也正在拟议中。

方案详情

据接近国家卫计委决策层的人士向记者透露，实际上，国家卫计委已经重启“单独二胎”的方案，最早2013年底、最晚2014年初或可开始试行。相关权威专家进一步透露，一项“更为大胆”的方案也在酝酿中，那就是2015年，即“十二五”结束之后放开“二胎”政策，即届时夫妻双方，无论是否是独生子女，均可生育第二个孩子。

相关背景

从2007年开始，数家官方的研究机构就已接受国家人口计生委的委托，就生育政策的进一步调整完善展开调研。2010年1月6日，国家人口计生委下发的《国家人口发展“十二五”规划思路(征求意见稿)》提到要“稳妥开展实行‘夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子’的政策试点工作。”

之前，以独生子女政策为核心内容的我国计划生育政策，自20世纪80年代开始严格推行。其间略有微调，如放开“双独二胎”(夫妻双方为独生子女，可以生育第二个孩子)，及部分省份农村地区实施的“一孩半”政策(第一个孩子为女孩，可生育第二个孩子)等。

原国家人口计生委的统计资料表明，2011年之前，独生子女政策复盖率大概占到全国内地总人口的35.4%；“一孩半”政策复盖53.6%的人口；“二孩政策”复盖9.7%的人口(部分少数民族夫妇；夫妻双方均为独生子女的，也可生育两个孩子)；三孩及以上的政策复盖了1.3%的人口(主要是西藏、新疆少数民族游牧民)。

实施方案

关于启动“单独二胎”政策，当时占主流意见的是由中国人民大学社会与人口学院院长、中国人口学会副会长翟振武教授所带领的团队制定的分省份放开的“三步走方案”：即从2011年开始，首先开放东北地区及浙江等省试行“单独”二胎政策；第二步，放开京沪等省份；第三步，在“十二五”(2015年前)内，实现全国全部放开“‘单独’生育二胎”政策。翟振武曾在2011年4月26日应邀在当时的中共中央政治局第二十八次集体学习上讲解人口问题。翟的这一方案，曾得到原国家人口计生委主要领导的支持，在2010年下半年经过修改微调后曾提交国务院。

开放“单独二胎”政策的酝酿，曾在2011年接近成熟。当年5月，国家人口计生委下辖的中国人口发展研究中心提交《关于〈完善单独政策初步测算报告〉的报告》。同年7月在乌鲁木齐召开的全国人口和计划生育半年工作暨综合改革工作会议形成共识：在自愿原则下，可选择一些试点省份进行“单独二胎”试点。

广东、上海等省市也曾表态，希望首先在各自的省市进行试点。

反对声音

然而反对放宽人口政策的声音也层出不穷。如中国社科院马克思主义研究院院长程恩富等人认为，中国应该推行更为严厉的“独生子女政策”，即：“城乡一胎、特殊二胎、严禁三胎、奖励无胎”；并将总人口逐渐减至5亿人左右。政府机构中也有一些反对者。他们的理由大致相近：担心放宽生育政策会导致人口突然增加，不利于环境、资源、城镇化、就业、人均国力和人均生活水平等很多问题的解决。有的政府经济部门甚至担心人口总数增加，会导致人均GDP下滑等。一位国家人口计生委的重要官员曾对记者介绍，“单独二胎”政策还遭到了几个省份省委书记的反对。

反对声音一度占上风，加上之后计生系统重要人事的连续变更，以及2012年“十八大”召开和随后的国务院政府机构改革众多因素，致使“单独二胎”政策被搁置下来。

政策相关

2013年3月，国务院进行新一轮政府机构改革，国家人口计生委与卫生部合并成立国家卫计委。此后，"单独二胎”政策又再度被纳入议程。不过，生育政策如何调整和实施，还有一个值得注意的变数，即政策调整的主导职能归属哪一部门。2013年3月14日，新华社授权发布的《国务院机构改革和职能转变方案》中，有“将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会”的表述。当时外界曾解读为调整计划生育政策的主导权将归于国家发改委。

但6月9日，国务院办公厅发布的国家卫计委“三定”方案中，又明确“负责完善生育政策”属于卫计委的重要职能之一。同时，方案中列出的“取消的职责”一栏中，也没有此前曾提到的“制定人口政策”的内容。

7月29日，国家发改委新闻发言人、秘书长李朴民在回答记者关于人口政策制定主导权是否已归属发改委的提问时表示，这方面的“三定”方案正在制定中”，制定者是中央编办。有接近国家卫计委决策层的人士则向记者解释称，人口政策制定的职能即便最终确定归发改委，这和“负责完善生育政策”的职能归卫计委，两者之间也并不矛盾。“生育政策与人口政策存在一定的差别，后者更为宏观，也较虚；前者更为具体、实在。”这位人士说。

数据支持

主流的人口学家们认为，放宽生育政策不会导致人口激增，还能带来促进出生人口性别比正常化，缓和社会矛盾等诸多益处。

自上世纪80年代中期开始，当时的国家计生委选取了甘肃省酒泉市、山西省临汾市翼城县、河北省承德市、湖北恩施土家族苗族自治州四个地区的农村进行全面“二胎”试点——即无论夫妇双方是否为独生子女，也无论他们的第一胎性别，都可以生育第二胎。

2010年11月进行的全国第六次人口普查得出的主要数据，也被外界认为是有利于推动中国人口政策的放宽调整。

这次人口普查的数据显示，至2010年11月1日，中国内地总人口为13.40亿人；年均增长率0.57%(2000-2010年)；60岁及以上老人比例为13.26%；出生人口性别比为118.06(女为100)。

出生率方面，2000年至2010年年均增长0.57%，较之上一个十年——1990年-2000年的1.07%年均增长率，下降接近一半，幅度惊人。

同时，人口学界更看重的指标——“总和生育率”，即平均每位妇女一生生育孩子的数量。一般认为总和生育率为2.1时，代际之间人口更替将大致均衡。在此之上，人口逐渐增加，在此之下则减少。

中央民族大学理学院副院长、统计学教授徐世英的团队，根据第六次人口普查资料直接计算出来的总和生育率结果是1.18，远远低于2.1。这一结果为各方认可。

即使考虑到漏报等因素，记者所采访到的众多统计学者、人口学者，给出的“最乐观”数字，也只有1.65。

老龄化方面，对于老龄化社会界定的标准是：如果人口中65岁及以上老年人口比重超过7%，或60岁及以上老年人口比重超过10%，即进入老龄化社会。老龄化程度还可以细分：当60岁以上的人口占总人数的10%-19%为轻度，20%-29%为中度，30%及以上则为重度。

当前，中国60岁及以上老人比例达到13.26%，已属于“轻度老龄化”。

出生人口性别比，正常情况下是103-107(女为100)。1980年以前，中国出生人口性别比基本正常，波动在105-106间。而在实行独生子女政策30年后的2010年，这一指标已上升到118.06。

出生人口性别比严重偏高的直接后果就是，数千万男性“光棍”的出现。

根据人口普查资料等计算的结果是，到2020年，中国约有11200万25岁-35岁的男青年，而相应20岁-30岁的女青年约有7200万。届时，光棍可能超过4000万人。或者说，不到3位适婚男性中就有1位单身。

相比之下，甘肃酒泉的农村地区自进行全面“二胎”试点以来，出生人口性别比近年来已回到106.30、106.83的正常水平。

对于出生人口性别比的问题，2007年1月时任国家人口计生委主任张维庆曾公开表态说，导致出生人口性别比升高的原因是多方面的，特别是传统重男轻女观念的根深蒂固。这一问题与严格的计划生育政策也有一定关系，但计生政策只是加剧了出生人口性别比升高的状况，并不是说实行计生政策就必然导致性别比的偏高。

其实早在“六普”数据发布前，包括时任国务院第六次人口普查领导小组成员、国家发改委副主任朱之鑫在内的数位官员就曾预计，“六普”主要数据出炉之时，“单独二胎”政策实施的时间表也将确定。

官方声明

国家卫生计生委宣传司司长、新闻发言人毛群安告诉记者，这里所说的生育政策绝不能简单地理解为计划生育政策，更不能认为是可以生二胎或者“单独二胎”。

官方文件

国家卫生计生委印发的《“服务百姓健康行动”实施计划》，主要围绕学习先进找差距、健康促进为百姓、优质服务树形象、提高群众满意度四方面开展。计划要求，要进一步简政放权，从群众不满意的地方改起，深化医改中破除“以药养医”、创新体制机制、调动医务人员积极性三大内容，加强卫生计生行业作风和医德医风建设，加强综合执法监督和基层医疗机构执业行为监管，打击非法行医。同时，要完善生育政策，适时出台调整方案，加大计生特殊家庭奖励扶助力度。

公众讨论

计划一经发布，迅速引发公众的讨论。记者发现不少网友把“生育政策”理解生多少孩子。此前，有媒体报道称，正在传言多年的“单独二胎”，即夫妻双方一方为独生子女的可生育第二个孩子政策，有望在近期重启。而近年来，放开二胎政策也被多众多学者、专家重提。

官方回应

国家卫生计生委新闻司司长、新闻发言人毛群安表示，现在很多人把生几个孩子狭义地理解为生育政策，事实上，生育政策包括非常庞杂的内容，“如果把调整‘生育政策’简单地理解为二胎又有放开的迹象这明显是不正确的，这和是否放开单独二胎或者二胎政策不是一回事。”

此前，针对此前一度被热炒的“单独二胎”政策或于近期重启的消息，毛群安曾明确表示，我国必须将长期坚持计划生育基本国策不动摇。“完善生育政策”是新组建的国家卫生计生委的一项重要职责。国家卫生计生委正在组织调研人口数量、素质、结构和分布的关系，研究提出完善政策的思路和方案。

专家观点

2013年8月6日人口学家、北京大学社会学系教授陆杰华在接受采访时表示，此次国家卫生计生委文件所提到的完善生育政策并非新的提法，早在人口发展十二五规划中我国已明确提出要完善。所谓生育政策，不仅包括媒体和社会各界高度关注的“单独二胎”政策放开，还包括提高对执行计划生育家庭的奖励、对失独家庭的扶持等多方面内容。

陆杰华认为，根据目前的人口形势，我国生育政策已经迎来调整窗口期，原因是我国已长期处于低生育水

平，总和生育率偏低。实行计划生育政策30多年来，我国累计少生了4亿多人口。上世纪90年代中期以后，我国总和生育率降到1.8左右，已经低于国际公认的2.1的人口更替水平。进入21世纪，我国持续维持低生育水平。

另外，少子化和人口老龄化日益严重。2000年“五普”的数据显示，我国0～14岁人口占总人口的比例是22.8%，到了2010年的“六普”，这一比例快速下降到16.6%，少子化现象日渐明显。与此同时，我国老龄人口还在持续增加。国家统计局发布的统计公报显示，2012年我国60岁及以上人口已占总人口的14.3%。

另外，国家统计局的统计公报还显示，2012年我国15～59岁劳动年龄人口首次下降。“这也从侧面表明，我国的人口红利已从丰厚时期进入到下行通道；按现在的下降速度，可能到不了2030年，我国劳动力将出现‘负债’。

不过，完善计生政策不等于放开二胎。陆杰华明确表示，人口计生政策调整与坚持计划生育基本国策并不矛盾；而且“逐步完善政策”并不意味着要“放开二胎”。

据了解，我国的计生政策一直处于调整完善中，比如允许双方都是独生子女的夫妇生育二胎，部分地区“单独”家庭也能生二胎，部分省取消一二胎之间生育间隔时间的限制，允许再婚夫妇生育二胎或三胎等。“我国的生育政策最终应实现城乡同策、地区同策。”陆杰华说。

其他看法

对于计划生育政策是否放开，人口专家梁建章则建议彻底放开。梁建章认为，其他国家的经验说明彻底放开人口政策不会造成人口爆炸。即使有担心，也可以先放开，发现反弹严重再收回来。梁建章认为，计划生育不利于国家发展。人口减少，尤其是年轻人口减少，会给经济和社会带来劳动力减少、创新活力衰退、养老负担沉重、国家财政困难等负面影响，患上日本的“老年病”。

梁建章认为，真正需要担心的不是放开后出生人数的短暂反弹，而是几年之后，新生儿数量又会雪崩式地下滑。原因除了生育率在补偿生育结束会回落之外，是育龄女性急剧减少，这背后是1990年代生育率快速下降，导致90后母亲在不到10年会减少约一半。这个大滑坡将严重恶化老龄化程度，加剧未来人口的衰减。应对这个滑坡的最好方式是，在完全放开后，当生育率再度下滑到替代水平时，实施鼓励生育的措施，力求把生育率提升至更替水平，维持正常繁衍。

相关资料

1953年8月 政务院批准了卫生部关于《避孕及人工流产法》。

1955年3月 中共中央发出了《关于控制人口问题的指示》。

1957年2月 毛泽东在最高国务会议上提出了：“人类要控制自己，做到有计划地增长。”当年，马寅初提出了他对人口问题的主张，发表了“新人口论”。

1962年底 中共中央和国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》

1971年 国务院批转了卫生部、商业部、燃化部《关于做好计划生育工作的报告》，提出：除人口稀少的少数

民族地区和其他地区外，都要加强对这项工作的领导。

1973年 国务院成立了计划生育领导小组。在计划生育宣传教育上，提出了“晚、稀、少”的口号。

1978年 中国共产党十一届三中全会把计划生育提到国策的高度。

1979年 第五届全国人民代表大会第二次会议提出：“鼓励一对夫妇只生育一个孩子”。

1980年 中共中央提出：计划生育要采取立法的、行政的、经济的措施，鼓励只生育一个孩子。

1980年9月 第五届全国人民代表大会第三次会议通过了新的《婚姻法》，第十二条规定：“夫妻双方都有实行计划生育的义务。”

1982年12月 五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》中规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”

本世纪初，中国的计划生育政策做出了一些调整。符合特殊情况者，由夫妻双方共同申请，经计划生育行政部门审批，可按人口计划及间隔期规定安排再生育一个子女，这其中就包括独生子与独生女结婚的情况。

报道称，最近联合国关于老龄化人口的报告显示，虽然中国是世界上人口最多的国家，但自20世纪90年代以来的出生率下降意味着其人口老龄化要快于其他许多发展中国家。根据联合国的估算，到2050年，中国60岁以上的人口将近4.4亿。

我国是世界上人口最多的国家，尽管自70年代初以来，我国实行计划生育的工作取得了很大成绩，但由于我国在50年代和1962～1972年间先后出现了两次生育高峰，使得我国人口快速增长的趋势始终没有改变。进入80年代后，人口增长的速度加快，每5～7年即可增长1亿人口，如此庞大的人口将给经济和社会的发展带来巨大压力。

开放时间表

2014年全国人大代表、国家卫计委科学技术所所长、首席研究员马旭3日在接受采访称，“全部放开单独二孩没有时间表”，预计今年全国共计有20多个省份实行“单独二孩”政策，由此产生的每年新增新生人口不会超过200万，对整体公共服务有一定压力，但压力不大。关于“全部放开单独二孩”，马旭表示“要慎重”。

2014年10月，有媒体报道“中国可能在两年左右向所有夫妇放开二胎政策”，国家卫计委回应称，目前暂无全面放开生育二胎的时间表。

据中央人民广播电台经济之声《天下财经》栏目采访中国社科院副院长蔡昉称，中国可能在两年左右时间内向所有夫妇放开二胎政策。报道还称，放开二胎政策可能不会显着提高生育率，中国计划生育政策、金融政策、公共政策的调整将给经济增长带来巨大好处。

此消息引发广泛关注和热议，国家卫计委回应称，目前国家暂无全面放开生育二胎的时间表。

专家观点

对于政策有望调整推进的消息，北京大学社会学系教授陆杰华表示，全面放开二孩对于解决目前中国社会人口老龄化的问题，以及释放人口红利都将有极大好处。调整的时间点上来说，他个人认为越快越好，不过今年年内就能够制定出最终政策并对外发布的可能性较小。“十三五初期，也就是明年将很有可能出台政策。”陆杰华表示这是目前他个人所作出的一个预测判断。

中国社科院人口和劳动经济研究所研究员王广州也表示，基于人口学研究数据，他个人是支持我国二孩政策的全面放开，事实上早在2012年他就曾建言可以跳过单独两孩的阶段，一步到位全面放开，可以首先在个别省市选取试点进行。而近两年单独两孩放开后，生育申请低于预期的事实，也验证了他当初的研究结论。

深圳政策

深圳:到香港生二胎算超生

出台全国首部明确规定境外超生问题的地方性法规 《深圳经济特区人口与计划生育条例》日前通过，于2013年1月1日起施行。这个条例被视为首部针对境外超生问题作出明确规定的地方性法规。

条例规定，"夫妻双方为深圳市户籍，或一方为本市户籍另一方为非本市户籍的中国内地公民，违反女方户籍地生育政策在境外生育子女且其子女在本市办理入户或者两年内在境内居住满18个月的"，按超生处理。

2014年深圳毗邻香港，有相当一部分户籍居民到港澳等地生育二胎。深圳此次通过的条例明确规定，对超生人员无论是行为发生地、现居住地、户籍地均可征收社会抚养费。