户籍制度，是指一项基本的国家行政制度。户籍制度具有广义和狭义之分，狭义的户籍制度，仅仅指以反映人口基本信息为核心的户籍登记、统计、档案、证件等内容的行政法律制度；而广义的户籍制度，则包括与户籍密切相关的一系列社会管理制度，不仅是提供人口统计的基本信息资料，而且也包括了与公民的身份、职业、迁徙等等权利相关的一系列的社会管理制度。中华人民共和国户籍制度，是中华人民共和国政府对中国大陆的中国公民实施的、以户为单位的人口管理制度。

简介

户籍表明了自然人在本地生活的合法性。长期以来，中华人民共和国人口管理方针的制定与实施均建基于此项制度。

中国户籍制度的特点是，根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农业户口。这种做法在建国初期曾起到积极作用，但随着近来城乡交流的日益广泛，该制度已引起愈来愈广泛的争议与指责。

加快户籍制度改革，是党的十八大和十八届三中全会部署的一项重点改革，是推进中国特色新型城镇化的一项重大任务，是实现亿万农业转移人口“市民梦”的一项重大举措。刚刚结束的中央城镇化工作会议，明确提出要推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。根据十八届三中全会的部署，这次户籍制度改革与有关领域改革统筹配套、协同推进，涉及的面之广、人员之多、力度之大，都将是前所未有的。

加快户籍制度改革，重点是要通过调整完善户口迁移政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，稳步提高户籍人口城镇化水平，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

历史

中国在其历史上采用了很多种方式来管理人口，基本的管理方式则大致相同，都是由官员负责维护人口的档案，以作决策参考。从周朝时期以来的大部分时间，统治阶级都采用了不同的形式的户籍制度。

根据《文献通考·卷十·户口考一》，周宣王时就有官吏负责“少多、死生、出入、往来者”。周礼中则记载内史、司会、冢宰都存有户籍副本。根据到国都距离的不同，周朝将领土划分为乡、遂和都鄙，用来执行不同的税收、征兵和土地划分制度。但是类似现代的限制人口迁移和户籍注册制度则首见于保甲制度。管仲提出“禁迁徙、止流民、圉分异”的政策，限制人口的流动，以及自行分家。而商鞅的《商君书·垦令》中则提出“使民无得擅徙”。萧何的《九章律》中包含了"户律"，将户籍制度用法律规范下来。

民国时期

民国时期先后出台了《户籍法》（1931年）和《户口普查法》（1947年），推行国民身份证制度（1946年），建立了各级户政机构。

中华人民共和国成立初期

中华人民共和国成立初期，中国的户籍管理制度的变化大致可划分为3个阶段：第一阶段，1958年以前，属自由迁徙期；第二阶段，1958年－1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，半开放期。

1958年1月9日，经全国人大常委会讨论通过，颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。

所有个体被普遍分“农业户口”和“非农业户口”两大类。个人试图从农村迁移到城镇地区从事非农业工作则必须向相关部门申请，而这种申请的批准限额是被严格控制的。到本省外工作则需要有6种许可证。离开本人户口所在地的人则没有粮食配额，单位住房，或者公费医疗。.科教、卫生、医疗、就业，结婚等等方面是也是被根据户口来管理控制的。但有一种方法可农转非，就是申请自愿去西藏工作。

改革开放后

一些较大城市，较早实行了“蓝印户口”。

•上海市1994年2月施行《上海市蓝印户口管理暂行规定》，文件规定：在上海投资人民币100万元（或美元20万元）及以上、或购买一定面积的商品房、或在上海有固定住所及合法稳定工作者均可申请上海市蓝印户口，持蓝印户口一定期限后可转为常住户口。不过这项政策很快因为蓝印户口增长过快，于2002年4月1日被终止，改为使用居住证制度管理外来人员。

• 深圳市1996年1月1日开始实行“蓝印户口”政策；广州1998年3月推出了“蓝印户口”；

•苏州市在苏州工业园区实行四种类别（聘用类、购房类、纳税类、投资类）的“蓝印户口”；

•北京于2001年6月推出“工作寄住证”，凡在北京市高新技术企业或跨国公司总部及研发中心工作的外地人员，符合一定条件者，由企业提出申请，可办理“北京市工作寄住证”，持证者在购房、子女入托、入中小学等方面享有北京市民待遇，持寄住证3年者，经企业申请并报市人事局审批可转为北京市正式户口。

1998年7月22日，国务院发出批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。文件对户口管理作出了四项改革：

1. 实行婴儿落户随父随母自愿的政策。对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人，可以逐步解决其在城市落户的问题，学龄前儿童应当优先予以解决；
2. 放宽解决夫妻分居问题的户口政策。对已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，应当根据自愿的原则准予在该城市落户；
3. 男性超过60周岁、女性超过55周岁，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落户；
4. 在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。

户籍管理制度1990年代末有所松动，一些地方不再区分城市户口和农村户口。2003年起，全国很多省市开始取消农业户口和非农业户口，统一称为居民户口。户口簿上仍然保留居住地一栏，所以仍然可以辨别户口是属于城镇还是农村。

在2003年的十届全国人大一次会议上，陆炳华等34位代表就提出了尽快制定户籍法的议案。全国人大内务司法委员会经审议认为，1958年全国人大常委会通过的《户口登记条例》，已不适应国家经济和社会发展，需要改革。

城乡户籍制度的统一

2005年10月25日，中华人民共和国公安部官员表示拟取消农业、非农业户口的界限，探索建立城乡统一的户口登记管理制度；2005年10月27日，公安部新闻局表示，全国已有陕西、山东、辽宁、福建、江西、湖北等11个省的公安机关开展了城乡统一户口登记工作 。公安部目前正起草户籍法，预计会突出控制人口的个人信息、弱化户籍的附加职能。目前，一些大城市（如北京、上海等）的户籍登记制度依然没有松动的迹象，讨论的焦点在于，外来人口的涌入对本地就业市场可能造成的冲击，以及由于高考录取分数线的地域性差异而产生的高考移民现象。

现状与问题

•户口登记条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动和在国内的自由迁徙，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”由此生成，造成了城市和农村的不平等。

•对超生或非婚生的子女实施的不准入户的规定，造成黑户（没有户口）问题。由于户口的附加值，使得黑户口公民在升学、就业、医疗等方面遭遇极大的困难，然而此“问题”另一方面却正好是该制度设计的重点，让人不敢超生或非婚生，因为黑户子女将来在社会上没有任何权利可言，借此达成人口数量控制的目的，也避免非婚生小孩由于教养上的困难造成日后社会问题。

•一个中国人出生后被要求选择其父母中的一方的户籍作为自己的户籍；在就学、就业等也可以迁移户口，但是有时地方政府会限制迁移的名额，以及征收高额城市增容费。

•由于各地竞争激烈程度不同，一些学生家长在高考报名之前将子女户口迁移至竞争不激烈的地方以求获得更好的录取机会。高考移民现象引起很大争议。

•由于户口和福利待遇、就学和就业机会直接挂钩，一些公民为了获得城市户口甚至仅仅是非农业户口付出很大代价。如果某人生活在非本人户口所在地，那么他将被视为外来人口，享受不到该地的各种福利，以及充足的就学和就业机会。

•很多住在城市郊区或者“城中村”的居民，完全不从事农业，却仍然是农业户口；同时也有很多来自农村的居民在城市工作，却无法获得非农业户口。

•在办理婚姻登记手续时，如结婚双方当事人不能出具各自的户口簿，则民政部门将拒绝给予婚姻登记。

•当年未就业的大学毕业生，在户口迁出学校集体户口之前，其户口将处于冻结状态，无法在民政部门登记结婚，无法办理护照，无法办理身份证。

人户分离现象

一些主动的人户分离

•户籍在原出生地，实际上长期在另一个城市就业。

•父母双方户籍不在同一地址，户籍在其中的一处（如母亲一方）而实际居住于另一处（如父亲一方）。

•有多处房产，户籍挂在其中的一处。

•自有房产离工作地较远，为节省上下班时间而租房居住于工作地附近，而把自有房产出租给他人居住。

一些被动的人户分离

•无房产，户籍挂在街道办事处或就业地所在的人才市场而成为集体户口。

•因城市建设造成街道名称或门牌号修改，而户籍登记簿上并未修改。

产生人户分离的原因

•除子女就学或高考以外，户籍在中国大陆的一些较发达城市（如北京、上海、广州、深圳）事实上没有特别必要的用处（有很多的变通手段，如不同的价格政策）。

•在就业政策上，大多数要求‘本地’户籍的原因是由于服务性行业需要精通本地方言的交流，而并非真的是受制于户籍。

•养老保险和医疗保险等看似与户籍挂钩的福利事实上是从薪水里面扣除的，民众并未得到实际利益。

各方意见

户籍制度是具有所谓“中国特色”的一项制度。根据邓聿文的考察，目前全世界只有中华人民共和国、朝鲜和贝宁三个国家实行严格的户籍制度。而据了解，即使朝鲜的户籍制度，也没有在农民和工人之间划出差异性鸿沟。由于户口的不同而享受的待遇不同是一种对公民的歧视行为，黑户口问题更认为是对公民权利的侵犯。

保留

中国公安部门认为户籍制度不能取消，只能是改良的过程。并认为户籍制度有以下作用：

1. 通过公民身份登记，从而证明身份并确立民事权利和行为能力。
2. 可以为政府制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料。
3. 户籍管理是治安管理的基础和重点，在维护治安、打击犯罪方面取到了巨大作用。
4. 身份证也不可能完全替代户口簿，但户口簿除了身份证具有的证明个人身份的功能外，还具有证明家庭关系甚至血缘关系的特殊作用，其作用目前是无法替代的。

有人认为，中国目前地区间贫富差距显著，加之中国人口庞大，如无有效途径控制人口流动，会造成社会不稳定。

取消

有学者认为户籍管理制度存在三大弊端：一是城市和农村户口的二元化管理；二是迁徙不自由；三是户籍和政治、经济、文化教育等权利相挂钩，被人为赋予太多“附加值”。不少取消户籍的提议也是针对这三点来的，并反对公安部门关于户籍“确立民事权利和行为能力”、“证明家庭关系甚至血缘关系的特殊作用”的必要性，并认为强化身份证制度后也能满足为政府规划提供基础数据和资料。

现行户籍制度作为计划经济时代的产物，阻碍了城市的发展，阻碍了农业现代化，不利于中国农业人口城市化顺利进行。

不利于形成中国全国统一的劳动力市场。“城市关门”抑制了劳动力、人才的自由流动。

户口管理使中国公民具有不同身份。户口划分为农业户口与非农业户口，待遇不同。体现最为明显的是流动人口，他们外出谋生求发展必须带齐或办理名目繁多的证件，亦导致了相关政府部门与移民者或中介间的贿赂等腐败现象，为公权力寻租提供客观市场。

遏制了消费市场的进一步启动。大量涌入城市务工经商的农民几乎不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位，甚至连基本的人身安全感都没有，这在相当程度上影响了他们投身城市建设管理的积极性、创造性。

现行户籍制度已不能对中国的人口流动进行有效的管理。2000年进行的第五次人口普查中瞒报、拒报及漏报现象严重。中国的流动人口正以高速率增长，而不灵活的户籍制度是以不变应万变，引起管理与普查工作的混乱。

2010年3月1日，临近2010年全国两会（全国人民代表大会和中国人民政治协商会议）开幕之时，中国大陆的13家媒体罕见地自发联合发表社论 ，呼吁两会“尽快废除1958年颁布的《户口登记条例》”，此社论同时还得到境内3家网络媒体支持。国内主要门户网站及社区论坛网站均有转载这次社论，中国共产党下属媒体了也进行转载或对此发表评论。中国当局为维持两会期间的社会稳定，删除了境内网站和这次共同社论有关的大部分网页连接。

渐进改革

也有一部分人反对户籍立即改革，认为现有户籍制度和高考制度一样，固然有很多弊端，在社会公平问题没有解决、社会状况没有明显改善的情况下，过早、过激地去改革只能带来混乱。权衡利弊，户籍仍是最合适于中国国情的办法。

法律法规

部门规章

•《流动人口计划生育工作管理办法》

地方法规

•《福建省流动人口治安管理条例》

•《昆明市流动人口管理条例》

•《广东省流动人口管理规定》

•《石家庄市流动人口管理办法》

改革创新

小城市将全面放开落户限制 特大城市合理设定条件

2013年6月26日，召开的第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称，中国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。专家说，这是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。

户籍福利阻碍改革

随着时代发展和社会管理的需要，原本以人口登记为基本功能的户籍制度，逐渐附着教育、社保、医疗等诸多社会福利和公共政策。如今，这成为户籍制度改革的最大障碍。

2013年12月，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民认为，户籍制度本身很好改，关键是户籍背后依附的那些制度、服务、权利不一样，加大了改革的难度。一方面，中小城市户口含金量不高，农业转移人口不愿意放弃原有农村户口。另一方面，大城市尤其是特大城市面对大量涌入的外来人口，已经不堪重负，交通拥堵、环境污染、教育医疗资源紧张等“病症”日益显现 。

取消农业户口与非农业户口

国务院2014年7月印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。意见指出，严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。

建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

建立居住证制度。公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证。