产生于1945年日本战败后，日本为保证民族的纯洁性，招募一批日本女性为美军提供性服务，1946年3月10日，占领军司令部以“公然卖淫是对民主理想的背叛”为理由，要求日本政府关闭各处慰安所。26日，日本政府下令各地警察署遵照执行，并谢绝美军官兵继续访问慰安设施。

产生背景

1945年8月15日，日本战败投降，以麦克阿瑟将军为首的美军随即进驻。战败前的日本，有很多人从来没有见过西洋人，加上军国主义者常年“英美鬼畜”的宣传，尽管麦克阿瑟很快发表声明，称将不进行任何“野蛮，针对个人的报复”，几万名美军即将进驻的消息，还是给这个岛国带来了极大的恐慌。

日本当时的社会调查表明，对美军占领的恐怖和担心中，最重要的是食粮不足，复员人员失业，以及占领军对妇女的凌辱，其中担忧妇女遭暴行凌辱的比例遥遥领先，被列在第一位。产生这种想法，首先是日本人长期受到“如果战败，男人将全被阉割，女人将全被作为娼妓”的宣传；其次，战争中日军在亚洲各地的暴行，显然也成为日本人对占领军想象的最重要参照。

针对这种恐慌，日本内阁紧急讨论对策，结论是参照日本在战争中建立的慰安女制度，为进驻美军提供“慰安”设施和性服务，来减少美军对日本平民女性的侵扰。建立这种设施当时预算需要五千万日元，对战败的日本来说是一笔巨大的开支。而大藏省财税局长池田勇人对这笔钱批准的很快，他的看法是“用这笔钱换取日本女性的贞节和血统的延续，可说是十分划算了”。

招募方式

1945年8月21日，东京警视厅召集各卖春业巨头在麻布小学开会，要求他们动员手下妓女为盟军提供慰安服务，结果却颇为难堪。对此前所未闻的“国家要求”，大妓院吉原的老板成川敏的回答最有代表性——“对昨日的敌人，今天就用身体侍奉，这当然也可以强制命令，但就是妓女，能不能接受也不好说。请允许我们回去商量。”然而愿意合作的妓女数量，连最初要求的三分之一都达不到。于是，日本政府终于撕下面子，用报纸广告的方式对良家妇女进行征集。

管理机构

8月18日，日本内务省向各地政府发出《外国驻屯慰安施设整备》和《关于外国军驻屯地慰安施设问题给内务省各警保局长的通告》等文件，要求各地警务部门协助建立为占领军提供性服务的慰安所。

8月26日，由东京警视厅牵头建立的RAA协会正式成立，专门在天皇皇宫大门外举行了结成式(参加者主要是日本卖春业的老板和干部)，下设慰安、游技、艺能、特殊施设、食堂、物产各部，RAA，翻译过来就是“特殊慰安施设协会”，是日本为美国占领军提供性服务的专门机构，日本人称之为“国家卖春机关”。

配给物品

日本内务省给这些女性的名称是——“特别挺身队员”。根据记载，当时免费为她们“开展服务”提供的标准配给用品，有床、被、枕头、睡衣、长裙、洗漱用具、食物、卫生纸，以及原日本军内使用的，被称作“冲锋一号”的避孕套。日本慰安所的配给物品里面，很快就增加了油膏和消炎药物。

悲惨命运

这些女性的命运也的确十分悲惨。比如横滨的互乐庄，原计划9月1日开业。前一天晚上，却闯来一百人以上的黑人士兵，用卡宾枪胁迫，将其内的14名慰安女轮奸，惨叫呼号彻夜，日本警察不敢过问。天明时候来看，三名男性职员都被打重伤，半死的慰安女们带着皮靴的泥印倒在地上奄奄一息。

尽管如此，慰安所依然如期开业。而开业第二天，曾被黑人士兵强奸的一名慰安女，看到来的客人是黑人而恐惧逃窜，被美国士兵当场掐死，这个美国士兵也因为行为狂暴被美军宪兵击毙。这些，事后日本新闻界按照占领军总部的命令，都不予报道。

制度终结

尽管日本的“慰安所”配备了避孕套，但美国兵使用的却寥寥无几，而占领军的淫威又无法抗拒，结果，造成了RAA慰安所中性病的盛行。RAA的慰安女中，有性病的超过了90%。

这引发了大洋彼岸美军的妻子、亲人们一片抗议之声。尤其是有记者深入日本的慰安所，将其内情拍摄，带回美国发表，更引发了轩然大波。正在从事人权活动的罗斯福夫人为此愤然质问麦克阿瑟：“我们合众国的小伙子们，就是公然在日本妓院这样出入得脏病的吗？你这个司令对此很自豪吗？”美国舆论对此抨击日烈。

尴尬的麦克阿瑟不得不作出决定。1946年3月10日，占领军司令部以“公然卖淫是对民主理想的背叛”为理由，要求日本政府关闭各处慰安所。

26日，日本政府下令各地警察署遵照执行，并谢绝美军官兵继续访问慰安设施。日本政府随即下令遣散慰安女，五万五千名慰安女，带着满身的疮痍，没有任何补偿就被赶到了街上。

皮肉生涯

这些慰安女中，很多继续从事色情行业，或在RAA经营的“茶舍”、“咖啡厅”、“酒吧”等地为美军服务，成为被美军称作“潘潘(PANPAN)的暗娼(美日间的默契，以暗娼代替公娼，继续慰安服务，实际上RAA要到四年以后才正式宣告终止)；或者为美军包养，称为“安丽”(英语“Only”的日文发音)。

由于从事这种职业，又多半身染疾病，慰安女已经难以为原来的环境所接受。但是，她们在皮肉生涯中少少的积蓄，又因为日本政府在同一时间进行了“存款冻结”政策而化为乌有——“存款冻结”是日本当时为了解决物资缺乏，并进行新旧币制更换实施的政策，所有五日元以上的货币，都要存入银行而且冻结，等待新币流通后才能使用。

这一冻结，就是两年半。而解冻的时候，由于通货膨胀，其价值已经只有存入的四分之一。冻结存款，使慰安女们顿时陷入衣食无着的绝境，她们唯一的生计，也就只有继续从事皮肉生意了。

影响

那个时代，作为日本人心目中的“英雄”、民族灵魂的日本皇军、靖国“英魂”，他们强奸、轮奸中国、朝鲜、东南亚妇女及欧洲侨民妇女，趾高气扬，他们的犯罪是法西斯国家之最。那时这些暴行在他们心目中是“英勇的壮举”，是他们在从岛国走向世界的过程中最热衷的征服事业之一。日本从此以野蛮、残忍、变态的性侵犯而著称。