养老双轨制，是指中国退休人员的养老金实行的是两种不同的制度。同等学历、同等职称、同等职务、同等技能、同等贡献的人们，退休后不能得到同等待遇。企业退休人员比政府机关和事业单位同等资职退休人员的退休金低两至三倍。

产生渊源

从1985年起(少数地区从1984年起)，各地纷纷开展了重建养老保险社会统筹制度的试点。

1991年，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在全国建立养老保险社会统筹制度。由此，逐步形成了养老金的“双轨制”。

“双轨制”形成后，机关事业单位人员退休后按退休前工资的一定比例发放，并与在岗者工资增长挂钩。多数退休者退休金一般不低于退休前在岗档案工资的70%，具有高级专业技术职称者大多在80%以上。而企业退休职工领取的基本养老金参照的主要是社会平均工资。由于大批非正规就业和中低收入者的存在，社会平均工资一般低于正规就业人员的平均工资。由此，机关事业单位和企业退休人员的养老金差距逐渐扩大。

差距现状

北京大学国家发展研究院近日发布的“中国健康与养老追踪调查”显示，新农保的养老金中位数为每年720元、城镇居民养老保险的养老金的中位数为每年1200元，政府或事业单位养老金的中位数为24000元，企业养老保险金的中位数为18000元。

有统计显示，2005年，企业、事业、机关的人均年离退休费分别是8803元、16425元和18410元，事业和机关的人均养老金分别是企业的1.8和2.1倍。

为了弥合这种差距，2005年至2012年，中国已连续8年较大幅度调整企业退休人员基本养老金水平。2012年调整后企业退休人员月人均养老金达到1721元，8年累计月人均增加1021元。

目前，机关事业单位和企业职工的养老金替代率(养老金占退休前工资的比例)相差悬殊，即机关事业单位职工退休可拿到在职工资的80%至90%，而企业职工退休后只能领到在职工资的40%至60%。近十年来，我国连续每年都提高企业职工退休金水平约10%，使得二者的差距有所缩小。但养老保险专家认为，由于每年提高企业职工退休金水平都是向低收入职工优先倾斜，所以绝大多数人的提升水平极为有限。

必须先数一数这堪称世界最复杂的养老制度究竟有几轨。中国社科院研究员唐钧曾提出，我国社保有七轨，分别是国家公务员、事业单位人员、军人、企业职工、农民、城镇居民和农民工;又有观点指，实际上是九轨。对于养老制度究竟有几条轨说法很多，最主要的还是四大养老保险体系，即机关事业单位人员、城镇企业职工、城镇居民与新型农村社会养老保险制，此次提出合并统一的并非关注度最高、被称为“最不公平”的机关事业人员与企业职工的双轨，而是城镇居民社会养老保险与新农保。

存在弊端

1、“双轨制”导致难以“应保尽保”，制度设计的兜底责任令人生疑。譬如人社部部长尹蔚民2013年7月16日说，全国共约9.8亿人应被纳入养老保险参保范围，而目前参保共约7.88亿人，覆盖率达80%左右，仍然还有近两亿人没有参保。

2、“双轨制”带来权益失衡，制造新的社会痛感。北京师范大学中国收入分配研究院执行院长李实及其团队披露，一般而言，公务员养老金在4000元左右；同时地区之间差别较大，东部地区公务员养老金明显高于西部。事业单位比公务员低20%~30%，企业养老金更低，大部分在1500~2000元。又如，有数据说，1999年，机关、事业单位年人均离退休费与企业之比为0.8，但2000、2001年即迅速扩大为1.5，2002、2003、2004年更达到1.8。

这个政策显失公平，由于差距过大，使贫穷的国企人员(垄断行业除外)，特别是退休与下岗人员更为贫穷，富有的机关与事业单位人员以及退休人员更为富有，使分配政策更加不公平、不合理、不协调、不公正破坏和谐，由于差距过大，使各方面矛盾增多，使得这个社会越来越不安宁，而且由于严重超过两极分化的警戒线，也极容易造成社会秩序的混乱与动荡；严重的伤害了弱势群体的感情。由于差距过大，必然使曾经为四个现代化做出重大贡献的国企退休与下岗职工，有一种被冷落、被歧视、被贬损、被欺侮、被剥夺的感觉。同时，也严重挫伤了在岗的企业职工、干部与科技人员的积极性；

3、阻碍了经济的快速发展，由于差距过大，只能使少数人掌握资金而使绝大多数人的生活不能富裕，这就很不利于刺激消费，使经济发展的速度得不到提升；

4、影响了党的形象与政府威信，差距悬殊的分配政策，严重的违背了“三个代表”的重要思想和“执政为民”的执政理念，使党与政府的政策在威信上大打折扣、使“权为民所用”，“利为民所谋”成为一句空话；不利于机关与事业单位人员的思想建设，差距过大的结果，很容易造成公务员与事业单位职工队伍，养尊处优、工作涣散、相互推诿、人浮于事、优越感很强的、工作效率低下的、严重脱离群众的、不怎么样的特殊人群；

5、搅乱了就业秩序，由于差距过大，而且公务人员的工作既稳定、收入又很可观，可谓权、利俱佳，这就极易造成千军万马都挤独木桥的态势(每次报考公务员都会出现挤破头的局面，这已成为事实)，弄得别的行业人员工作很不安心，特别是年轻人恐怕更是这样；

解决方法

一是着眼于社会养老制度公平，凡享受社会福利必须缴费，尽快将公务员纳入社保缴费系列。

二是“削峰填谷”，即逐渐递减公务员退休金，同时大幅增加企业人员退休金，达到基本平衡。

并轨进展

2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。《社会保障“十二五”规划纲要》提出“在试点的基础上，积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革”。截至2013年，5个改革试点省市，除了广东省，多数纹丝未动，开展不起来 。

2012年12月17日，人社部社会保障研究所所长金维刚出席《中国养老发展报告2012》发布会时痛陈：养老“双轨制”每年都在两会上激起了强烈反应，现在“已经到了必须要高度重视和采取必要措施解决的时候了，不能再拖下去了”。 

2012年12月19日，人力资源和社会保障部副部长胡晓义,在接受新华社记者采访时就说，“社保待遇‘双轨制’终将合并统一”。

2013年8月，人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示，制度的最终统一，也就是“并轨”，这个大方向是明确的。但如何并，怎么并，用多长时间并仍未有清晰路线图，改革仍在继续。

官方：实施难处

人社部副部长胡晓义此前曾表示，养老金双轨制“并轨”的大方向是明确的。实际的推进，要考虑两方面情况：

一方面，机关事业单位现行退休养老制度已实行60多年，从以往的经验看，对这类“老制度”进行彻底改革，必须是循序渐进的，才能实现制度的平稳过渡，减少社会震荡。

另一方面城镇企业职工养老保险制度本身也需要继续改革完善。所以，所谓“并轨”并不是简单地把机关事业单位退休制度“并入”企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消“双轨制”。

其实是三轨制

上海社科院城市与人口发展研究所研究员胡苏云在接受媒体采访时认为，我国目前实行的退休制度其实是“三轨制”：机关和事业单位退休实行由财政统一支付的退休养老金制度，其中，第一轨的机关退休人员的退休金高于第二轨的事业单位退休人员，“第三轨”企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度，享受的待遇低于上述两轨。当初的事业单位改革试点主要方向是将第二轨向下和企业退休人员进行“并轨”，这样形成的新的第二轨和第一轨之间的距离反而变大，试点方案受到阻力较大也是必然的。

制度终结

2014年12月23日，国务院副总理马凯代表国务院向第十二届全国人大常委会第十二次会议作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告。报告称，机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度改革方案已经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过，公务员养老保险由单位和个人缴费。养老保险破除“双轨制”的改革终于有了确切消息。