内阁是一些国家中央政府的一种组织形式。在议会内阁制国家中，内阁由议会中占多数席位的某个政党或政党联盟联合组成，由国家元首任命。内阁渊源于英国由贵族组成的枢密院，原为英王的最高咨询机关。1688年“光荣革命”后，英王威廉三世任命少数议员为枢密院成员，又选出议会中最有势力一派的领袖负责，共商政务。该组织被称为内阁。1717年起，由于乔治一世认为日耳曼人不懂英语，故经常不参加内阁会议，内阁也逐渐摆脱国王控制，成为掌管全国政务的组织。

制度起源

东方

内阁为中国明朝开国皇帝朱元璋执政期间，因宰相胡惟庸谋反，决定废相此职，以内阁大学士的组织代之，本意为将其权力降低，事实上最后却比宰相权力更大，于明宪宗成化（1465年—1487年）首辅制臻至成熟；历代着名的大学士包括张居正等。至清代其权力始消减，部份首辅权力转移至总督均分，而自雍正时期后，军机处取代了内阁在政治决策上的地位。

西方

在历史上，内阁是秘密议会的继承者。现在内阁的理念一般相信源自英王乔治一世和乔治二世；乔治一世来自德意志，故英文不甚流利，于是敕命辉格党领袖华波尔爵士（Sir Robert Walpole）为内阁首领，为国王主持军政会议，也成为了内阁首相制度的滥觞。现在大部份国家都采用了这种制度，就算是非英语使用者，对英国政治陌生的人也因而非常依赖这种顾问团体。

内阁种类

议会制内阁通常使用于君主立宪制的国家，如英国、日本等国。英国的西敏寺内阁为最早使用此制度者。国家的实际权力由内阁掌握，来自议会多数党或几个党派的大臣（部长）组成内阁，实行集体决策制，部长们必须公开支持内阁所作出的所有决定。

在总统制内阁国家中，国家的最高行政权力掌握在总统，内阁只是总统领导下的高级官员会议。内阁成员由总统任命的各部部长组成。内阁只是总统的集体顾问，为做出决策的总统提供建议，因而不必对决策负责。如果内阁成员不同意总统的决策，可以自动辞职或被总统解除职务。

双首长制是总统制内阁的变体，由总统与内阁长官共同掌理国务。

在超然内阁制（或称官僚内阁制）下，内阁主要向国家元首负责，国会的监督权力无法完全行使。一战前的德国及二战前的日本，即是采用此种制度。

历史源流

首相的雏形

明洪武十三年（公元1380年），朱元璋为了加强中央集权，废丞相，罢中书省，设“四辅官”，不久又罢。十五年（公元1382年）仿宋代制度，置华盖殿、谨身殿、武英殿、文渊阁、东阁等大学士，为皇帝顾问。又置文华殿大学士以辅太子，品秩都是正五品。明成祖即位后，特派解缙、胡广、杨荣等入午门值文渊阁，参预机务，称为内阁。仁宗时，任用杨士奇、杨荣为华盖殿、谨身殿大学士，权力加重。

明世宗时，改华盖殿为中极殿，谨身殿为建极殿，将大学士的朝位班次，列在六部尚书之前，地位大大提高。明代之内阁大学士虽无宰相之名，实有宰相之权。清代沿置，天聪年间，设内三院；顺治年间改称内阁。以大学士分兼殿、阁之衔。乾隆年间，规定三殿、三阁大学士之制。但因实权掌握在满洲贵族手中，内阁职权低落，参预重要政务的人多由皇帝指定，不一定是内阁成员。

军机处成立后，实权集中到军机处，内阁徒有虚名，仅成为传达皇帝谕旨、公布文告的机关。但名义上仍为清代最高级之官署。清末仿行君主立宪制，设责任内阁，以旧内阁与军机处合并为最高国务机关。北洋军阀时期改称国务院，习惯上仍称内阁，其成员称阁。它被西方人学习，形成了后来的内阁制和首相制。在中国明朝成化年间开始出现的内阁首辅，就是首相的雏形。

内阁官员名称始于唐朝

内阁官员的名称如“某某殿大学士”、“某某阁大学士”等官名开始于唐朝。但唐朝的集贤殿“学士、直学士、侍读学士、修撰官，掌刊缉经籍。凡图书遗逸、贤才隐滞，则承旨以求之。谋虑可施于时，著述可行于世者，考其学术以闻。凡承旨撰集文章、校理经籍，月终则进课于内，岁终则考最于外。”其职责主要是编辑图书、发现推荐文学贤才，不是掌握行政权的中央机构。宋朝设立的“殿阁大学士”名目繁多，如“观文殿、端明殿、龙图阁学士、天章阁学士、宝文阁学士、显谟阁”等学士，但都是给做过宰相的人加上的荣誉衔，无实际职责。由上可见，唐宋时虽有“殿阁”和“殿阁大学士”之名，实际上都不是“内阁”。

“内阁”机构的建立开始于明朝。明太祖为了进一步加强君主专制权力，先是于洪武十三年杀掉丞相胡惟庸，皇帝自己直接管六部。他还下诏：“以后嗣君，其毋得议置丞相。臣下有奏请设立者，论以极刑！”但他的精力再旺盛，也管不了那么多的国事，因此到了洪武“十五年，仿宋制，置华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁诸大学士，礼部尚书邵质为华盖，检讨吴伯宗为武英，翰林学士宋讷为文渊，典籍吴沉为东阁。又置文华殿大学士，征耆儒鲍恂、余诠、张长年等为之，以辅导太子。秩皆正五品。”但这些殿阁大学士“特侍，备顾问而已”。而且品级很低，只有五品，以免擅权。它只能算是“内阁”机构的滥觞。

“内阁”的真正建立是在明成祖的时候。明成祖即位后，命官品较低的翰林院编修、检讨等官于午门内的文渊阁当值，参与机务，始称为“内阁”。“阁臣之预务自此始，然其时，入内阁者皆编、检、讲读之官，不置官属，不得专制诸司。诸司奏事，亦不得相关白。”仍然是皇帝的私人秘书。永乐中期以后职权渐重，兼管六部尚书，成为皇帝的最高幕僚和决策机构。到了明世宗嘉靖二十一年权臣严嵩任武英殿大学士后，专擅朝政二十余年，内阁的权力已经完全与从前的宰相一样了。

清朝沿用明制，亦设内阁和大学士。但清初军政大权掌握在满洲贵族组成的议政王大臣会议之手，1732年雍正帝设立军机处以后，实权又在军机处，内阁徒有虚名，变成只是传达谕旨、公布文告的机构。清末设立责任内阁，军机处和内阁均废。（民国初年的内阁性质不同，已不是明清内阁的继承。）

明朝形成完善政务体系

在明成祖掌控之下，内阁与六部各司其职，国家最高行政命令从紫禁城发出，通过全国1936处驿站，全长143700公里的驿道，层层下发到帝国每一个角落。后来，明宣宗时期形成了更为完善的政务流程：全国大大小小的奏章，甚至老百姓给皇帝提出的建议，都由通政使司汇总，司礼监呈报皇帝过目，再交到内阁，内阁负责草拟处理意见，再由司礼监把意见呈报皇上批准，最后由六科校对下发。

内阁大臣的建议是写在一张纸上，贴在奏章上面，这叫做“票拟”。而皇帝用红字做批示，称为“批红”。按照规定，皇帝仅仅批写几本，大多数的“批红”由司礼监的太监按照皇帝的意思代笔。以往，太监读书识字是被严令禁止的。明宣宗不仅改了这个规矩，而且在他的鼓励下，宫里还成立了专门的太监学堂。后人猜测：明宣宗这一做法，其目的就是让太监牵制内阁的权力。久而久之，一种奇怪的政治格局出现了。

明朝内廷、外廷的机构完全对称。外有内阁，内有司礼监，外有三法司，内有东厂、锦衣卫，外廷有派往地方的总督、巡抚，而内廷派往地方的也有镇守太监、守备太监等等。这样，内廷、外廷相互制约，才能确保皇帝的决策地位。但是，这也造成了内外两大政治势力的争权夺利。

紫禁城东部的这片建筑在明代叫做文渊阁。明朝的内阁就设在这里。在明朝万历年间，内阁首辅张居正让这个紫禁城里最不起眼的房子成为声名显赫的所在。在文渊阁办公的内阁成为实际上的政务决策者。表面上，例行的政务流程似乎并没有改变，但决策权却出现了转移。

张居正是如何做到这一点的。首先，当时的万历皇帝还是个孩子，张居正身为皇帝的老师，很容易影响皇帝的决策。再者，万历的“批红”是在司礼监冯保指导下完成，而冯保跟张居正关系密切。张居正把自己的意见授意他人，写成奏章，再由自己“票拟”赞同。幼年皇帝的批红自然毫无问题。就这样，大臣的“奏章”，阁臣的“票拟”，皇帝的“批红”，由张居正一手操控，达到空前一致。他的新政也就毫无障碍地顺利推进。自明初以来，明朝的政务中心就在紫禁城这几个地方转换，权力的交替，着明朝的国运。宫闱重重之中、争权夺权的阴谋时有发生。通过几代皇帝的努力，明朝曾经形成了一套完整的政务体系，它在权力平衡方面堪称完善。

至今人们称呼各国处理国家政务的最高行政机构，仍多按此习惯称为内阁。内阁一词已成为政府首脑部门的代称。

西方

英文Cabinet的译名。原意为“内室”或“密议室”。某些国家最高国家行政机关—中央政府的名称。在内阁制的资本主义国家，内阁是由议会中占多数席位的某个政党单独组成，或由议会中构成多数席位的几个政党联合组成，由国家元首任命。内阁最初始于英国，有英王的枢密院外交委员会演变而来，十七世纪英国资产阶级革命后，在英王威廉三世时，枢密院与外交委员会已有内阁之称。1717年以前，内阁会议习惯上由英王主持，1717年之后，当时英王乔治一世由于不懂英语而不再主持内阁会议，于是内阁会议改由一名大臣主持，这样就产生了首相职务，并形成了英王不得参加内阁会议的惯例。这实际上是反映了英国资产阶级在革命后对英王权力逐步限制和削弱。

一般认为，正规的内阁制始于英国1721年成立的以罗伯特沃波尔（1676—1745）为首的内阁。但直到1900年，英国议会的布告中才第一次出现内阁一词，1937年通过的《国王大臣法》，内阁这一名称才正式有了法律依据。以后，内阁这一形式，为许多资本主义国家所采用，成为这些国家的最高国家行政机关。内阁首相（总理）就是政府首脑。一般来说，所有政府大臣（部长）都是内阁阁员。但在英国，内阁是政府的领导核心，通常由外交、财政、国防、内政以及大法官等主要政府大臣组成，并不包括所有的政府大臣。参加内阁的大臣称为阁员大臣，其余的政府大臣则称为非阁员大臣。

内阁在各种不同情况下，各国公众也常赋予它们以不同的名称，如英国首相在内阁会议前，与亲信或有资望的阁员，讨论重大方针政策，取得一致意见，以便向内阁会议提出。这种内阁中的“内阁”被称为“内内阁”或“小内阁”。在沃尔波尔执政时期就已出现过这小内阁；1956年，英国首相R.A.艾登（1897～1977）为了应付苏伊士运河事件，和财政大臣、外交大臣、海军大臣也组织过这种“内内阁”。还有一种内阁，人们称之为专家内阁，又叫“人才内阁”。它由不代表党派的专家担任部分阁员组成，往往是在资本主义国家遇到政治、经济危机，组织政党内阁有困难的时候，让一些财政学家、经济学家等参加内阁、担任部长，企图以此渡过危机。

和这种情况相类似的还有“事务内阁”，它不是以政党为基础，而是以个人才能和地位等条件为基础，由国家元首指定人员组成。阁员包括无党派人士、专家，也包括不以党派关系参加内阁的政党成员。这也是资本主义国家为应付政治和经济危机，在组阁困难时而采取的一种内阁形式。还有一种经常出现的名称，叫“过渡内阁”，又称“看守内阁”，这是资本主义国家议会对内阁通过不信任案后、新内阁未产生前暂时维持日常工作的内阁。

建立

明,清最高官署名。明洪武十三年（公元1380年），朱元璋为了加强中央集权，废丞相，罢中书省，设“四辅官”，不久又罢。十五年（公元1382年）仿宋代制度，置华盖殿、谨身殿、武英殿、文渊阁、东阁等大学士，为皇帝顾问。又置文华殿大学士以辅太子，品秩都是正五品。明成祖即位后，特派解缙、胡广、杨荣等入午门值文渊阁，参预机务，称为内阁。仁宗时，任用杨士奇、杨荣为华盖殿、谨身殿大学士，权力加重。明世宗时，改华盖殿为中极殿，谨身殿为建极殿，将大学士的朝位班次，列在六部尚书之前，地位大大提高。明代之内阁大学士虽无宰相之名，实有宰相之权。

清代沿置，天聪年间，设内三院；顺治年间改称内阁。以大学士分兼殿、阁之衔。乾隆年间，规定三殿、三阁大学士之制。但因实权掌握在满洲贵族手中，内阁职权低落，参预重要政务的人多由皇帝指定，不一定是内阁成员。军机处成立后，实权集中到军机处，内阁徒有虚名，仅成为传达皇帝谕旨、公布文告的机关。但名义上仍为清代最高级之官署。清末仿行君主立宪制，设责任内阁，以旧内阁与军机处合并为最高国务机关。北洋军阀时期改称国务院，习惯上仍称内阁，其成员称阁。