公共卫生服务是一种成本低、效果好的服务，但又是一种社会效益回报周期相对较长的服务，它与普通意义上的医疗服务是有一定差距的。为了能够公平、效率、合理地配置公共卫生资源，必须要明确什么是公共卫生。美国城乡卫生行政人员委员会对公共卫生定义———公共卫生是通过评价、政策发展和保障措施来预防疾病、延长人的寿命和促进人的身心健康的一门科学和艺术。

基本简介

在国外，各国政府在公共卫生服务中起着举足轻重的作用，并且政府的干预作用在公共卫生工作中是不可替代的。许多国家对各级政府在公共卫生中的责任都有明确的规定和限制，以有利于更好地发挥各级政府的作用，并有利于监督和评估。而在我国，农村的部分行政决策者受经济利益驱动，更重视一些可以短期收益的项目，削弱了政府对于公共卫生的重视程度和行政干预力度。政府对于公共卫生并没有十分明确的分工和职责范围，尤其是对于农村公共卫生的政府职责更是含混不清。因此，尽快明确各级政府的职责和任务，以利于各自履行其职责是当务之急。

服务体系

为贯彻十七大精神，要牢牢抓住全省卫生工作中心任务，重点在“建制度，求发展，强管理，树新风，促和谐”上下真功夫。

1、建制度就是初步建立起覆盖全省城乡居民的基本医疗卫生制度。新制度的基本框架是“四大体系”和“八项支撑”，“四大体系”是完善公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系建设，努力为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务；“八项支撑”是健全管理体制、运行机制、投入机制、价格形成机制、监管体制、科技与人才保障、信息系统和法律制度建设，保障医药卫生四大体系有效规范运转。

新制度的建立坚持以人为本、立足国情省情、公平与效率的统一、统筹兼顾的基本原则。以人人享有基本医疗卫生服务为目标。以公共卫生机构、农村卫生机构和城市社区卫生机构为服务主体，坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、防治结合，以农村为重点、中西医并重，采用适宜医疗技术和基本药物，逐步缩小群众的基本卫生保健服务差距。坚持政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开的原则，强化政府责任和投入，鼓励社会参与。进一步健全财政经费保障机制，以公共财政为主要资金渠道，由政府统一组织，向全体居民公平提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。建立基本医疗卫生制度，就要从现有基础性框架起步，朝着更加全面的水平发展，从覆盖面不够大朝着覆盖城乡全体居民发展，逐步实现基本医疗卫生服务的均等化。

2、求发展就是全面树立和落实科学发展观，坚持以人为本，统筹兼顾，促进医疗卫生事业又好又快发展。注重乡镇与城市之间、老少边穷地区与发达地区之间、中医与西医之间、公共卫生与临床医学之间、林区垦区与其它行政区域之间的全面、协调、可持续发展。重点加强农村卫生服务体系和城市社区卫生服务体系建设两项基础工作，促进城乡医疗卫生事业协调发展，真正解决城乡居民看病难看病贵问题。在农村，进一步加强农村医疗卫生服务体系建设，健全农村医疗卫生服务三级网络，新增财政卫生投入优先用于农村卫生事业和支持困难农民参加新型农村合作医疗。

加大财政转移支付力度，整合城乡医疗卫生资源，采取城镇对农村对口支援、人员骨干轮岗、定向培养培训等政策措施，加强农村卫生机构和队伍建设，着力解决部分农村缺医少药问题，并逐步形成“小病不出乡，大病不出县”的新型农村看病就医新格局，有效解决农民因病致贫因病返贫问题。在城市，加快调整城市医疗卫生资源，完善城市社区卫生服务体系，构建以社区卫生服务机构为网底、以三甲医院为龙头、实现双向转诊的城市医疗卫生服务新框架，形成“大病在医院，小病在社区，双向转诊，分级医疗”有效格局。加快森工农垦卫生资源整合，盘活现有资源，尽快弥补因管理体制等因素所造成的卫生政策覆盖不到而产生的真空，实现基本医疗卫生服务的均等化。

3、强管理就是要通过发展型领导班子建设来促进卫生系统管理工作的全面提高和进步。卫生系统各级领导班子要牢固树立和落实科学发展观，加强领导干部的理论和业务学习，加强领导班子的思想、组织、作风和制度建设，以达到领导班子科学发展理念牢固、科学发展能力明显增强、科学发展成果显著提高、工作氛围团结和谐、工作作风求真务实的目标。切实提高卫生系统各级领导班子和领导干部领导科学发展的能力和执政能力，努力把领导班子建设成为政治坚定、能力突出、作风过硬、群众信任、善于领导医疗卫生事业科学发展的领导集体，创造经得起实践、历史和人民群众检验的政绩。

重点要加强医院领导班子建设，切实提高医院的管理水平和医疗服务质量。加强医院监管和准入管理；强化大型医院巡查制度和社会评议制度；加强医院院长的责任制考核，通过开展医院管理年活动促进各项监管措施的落实。通过龙头医院管理水平的提升，带动全省医院管理水平的提升，把医院的发展战略与社区建设的工作重点统筹考虑，协调发展，形成上抓核心、下打基础的城市卫生发展格局。通过“平安医院”建设来为医疗卫生发展创造良好的环境，通过强化新闻宣传来创造良好的社会环境，形成良好的舆论氛围。

4、树新风就是进一步强化职业道德建设，牢固树立为人民服务的宗旨，培养良好的职业道德，牢固树立“以病人为中心”的服务理念，以社会主义荣辱观为基本准则，将医德医风建设与党风廉政建设结合起来、与社会主义荣辱观教育结合起来、与精神文明创建活动结合起来。推进教育、制度、监督三者并重的职业道德建设机制，通过健全制度规范、约束服务行为、加强监督震慑和惩处违法行为，建立抵制商业贿赂和不正之风的道德防线。

5、促和谐就是坚持“五个统筹”不动摇，促进医疗卫生事业和谐可持续发展。

一是统筹全省卫生事业与全省经济社会协调发展。以建立健全公共卫生体系、加强农村卫生和城镇社区卫生为重点，加强卫生执法监督，加大医疗卫生资源整合，使我省卫生事业发展能够保障人民群众健康，促进社会进步和经济发展。二是统筹城乡卫生工作协调发展。在筹资、人才、政策上重点向农村和城市社区倾斜，改善农村和社区卫生条件，加大卫生支农力度，缩小城乡在享受卫生服务公平性和可及性上的差距。三是统筹区域卫生协调发展。加强贫困地区卫生队伍建设和卫生基础设施建设，进一步探索和不断完善新型农村合作医疗制度，加强全省卫生扶贫和扶助弱势人群工作。四是统筹人和自然协调发展。大力推进爱国卫生运动，创建全国模范卫生城镇，实现人人享有初级卫生保健的目标。加强农村改水、改厕和重点地区的地方病、传染病防治，加强人畜共患疾病的防治，以适应我省农业与畜牧业主辅转位需要，为城乡居民生活、学习、工作创造良好卫生环境，为招商引资改善环境。五是统筹物质文明、精神文明、政治文明、生态文明和社会文明协调发展。不断提高全省卫生系统广大干部职工的文明素质，建立保持党员先进性长效机制，正行风，促发展，树形象，促进医患关系和谐。

内涵

中国目前对此至今尚无统一认识和明确定义。尽管在中央文件中多次出现“公共卫生”的字眼，但是对其内涵的认知可能是完全不同的。因此我国应有相应的权威机构（或授权研究机构）来界定公共卫生的内涵和范围。各级政府在公共卫生工作中集中指导，分级管理。中央政府主要承担制定公共卫生任务和健康目标的职责；省级政府负责协调中央政府与地方政府关系，发现省内的主要卫生问题，为中央制定政策提供依据，同时指导地方政府的具体工作；地方政府负责具体实施公共卫生任务，提供卫生保健服务，满足区域内居民的卫生保健需要。

资金来源

公共卫生资金来源主要应为三个方面，即中央、省和地方。其中中央政府承担对全国居民健康危害较大的公共卫生问题的防治经费，以及对一些特定卫生问题、特定地区和特定人群的公共卫生费用，省级政府依据经济发展水平的不同承担不同比例的公共卫生费用，地方政府则负担部分农村公共卫生人员的工资和维持经费等。

服务项目

●建立居民健康档案：今年起到2011年，老年人、残疾人、慢性病人、儿童、孕产妇等重点人群的建档率城乡分别达到90%和50%；

●为65岁以上老年人体检：三年时间，为1.1亿符合条件的老年人进行体检；

●为3岁以下婴幼儿成长发育做检查：3年时间要为4800万婴幼儿进行生长发育检查；

●孕产妇检查：每年对1600万孕产妇做产前检查和产后访视；

●防治指导服务：为1.6亿高血压、4000万糖尿病、849万重性精神病、336万结核病、9万艾滋病感染者及患者提供防治指导。

服务增强

【新医改新实惠】制定基本公共卫生服务项目，明确服务内容。从2009年开始：逐步在全国统一建立居民健康档案；定期为65岁以上老年人做健康检查；定期为3岁以下婴幼儿做生长发育检查；为孕产妇做产前检查和产后访视；为高血压、糖尿病、艾滋病等人群提供防治指导服务，普及健康知识等。

增加国家重大公共卫生服务项目。继续实施结核病、艾滋病等重大疾病防控和国家免疫规划、农村妇女住院分娩等重大公共卫生项目。从2009年开始开展以下项目：为15岁以下人群补种乙肝疫苗；消除燃煤型氟中毒危害；农村妇女孕前和孕早期补服叶酸，预防出生缺陷；贫困白内障患者复明；农村改水改厕等等。

保障公共卫生服务所需经费。2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，2011年不低于20元，中央财政通过转移支付对困难地区给予补助。

发展历程

1、 建立期(1949 年～1965 年) ：1951 年,第一届全国卫生会议提出了县设卫生院,区设卫生所,乡设卫生委员,村设卫生员的要求。县医院、卫生防疫站、妇幼保健所等县级卫生机构随之逐步建立,公社卫生院、中心卫生院及村卫生室(保健站) 相继成立,以集体经济为依托的农村三级预防保健网初步形成。公社卫生院兼有提供基本医疗服务和初级卫生保健技术指导及乡村卫生行政管理的功能,成为三级预防保健网的基础。

2、发展期(1965 年～1979 年)：1965 年,在毛泽东同志“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的号召下,全国农村短期速成培训了一大批半农半医的农村卫生人员(“赤脚医生”) ,成为当时重要的农村初级卫生保健服务队伍。同时,合作医疗也得到较大发展。保健站、赤脚医生和合作医疗成为当时农村卫生工作的“三大法宝”。

3 、变革期(1979 年～至今) ：1979 年经济体制改革,农村实行“家庭联产承包责任制”,以集体经济为依托的农村三级预防保健网受到很大冲击。农村公共卫生服务一度极度薄弱甚至空白。20 世纪80 年代以后,针对农村卫生事业发展中的问题,各级政府纷纷研究制定了适应形势发展的卫生政策,积极进行各种卫生服务形式的探索和实践。

服务模式

各地探索并尝试了多种形式的农村卫生服务模式,主要有下列几种。

1、 医防合一:医疗、预防及保健均由乡镇卫生院承担,同时承担同级政府部门委托的部分行政管理职能,经济独立核算。这种模式经费由政府全额或差额拨款,统筹利用乡镇卫生资源,减少了成本,大部分地区目前仍在沿用。但由于拨款不足,出于生存和发展的需要,乡镇卫生院往往重医轻防,重经济效益轻社会效益,已不能适应社会经济发展的需求。

2、 医防分设:将预防保健工作从卫生院分离出来,单独成立防保所或卫生服务中心(站) ,承担卫生保健、委托的卫生监督等任务。如江苏省的南通、扬州、宿迁等部分地区及昆山市即采用这种模式[1 ] 由于有专门的机构、经费和人员,职能定位明确,经费专款专用,预防保健服务得到了保证。但独立的防保机构在组织协调社会各部门合作方面处于弱势,一些公共卫生中的社会性工作难以有效落实。

3、依院设所,相对独立:这是对医防合一模式的改革,即“一套班子、两块牌子”。防保所在行政上和经济上接受卫生院管理,财政上实行定额补助,独立核算。承担辖区的预防保健和公共卫生服务工作。这种模式强化了防保工作,“以医养防”转化为“以医补防”,有利于促进医疗与防保协调发展。但医、防在一个院内,人员分工与利益分配的矛盾难以避免,防保工作的开展很大程度上取决与分管领导的重视程度。

4、县乡垂直管理:由县卫生局或县级预防保健机构选定人员派驻乡卫生院,或在乡镇设立派出机构,长年从事乡、村防保工作,工作经费、工资报酬由卫生局拨付,形成上下垂直管理的卫生服务系统。据张子平调查,重庆市荣昌县、上海市崇明县、宁夏平罗县等采用这种模式[2 ] ,加强了上下联系,提高了预防保健工作效率。但由于条块分隔,在业务管理和部门间的统筹协调方面有难度。

5、政府购买:这是由符合条件的公办或私营医疗机构提供预防保健服务,政府依据其卫生服务的考核情况实行购买服务。这种模式引入了市场竞争机制,有助于在农村有限的卫生资源下,促进农村卫生服务的高质量和广覆盖。目前,全国仅浙江省和江苏省通过此模式全面开展农村基本公共卫生服务。

存在的问题

1、 投入不足:近几年政府对卫生投入的总量较以前有了较大的增长,但相对于整体经济的快速发展以及农村人群卫生保健需求的增加,仍显严重不足,公共卫生投入甚至有下降趋势。据有关统计,1998年政府对卫生事业投入587. 2 亿元,用于农村的92. 5亿元,仅占15. 9 %;而卫生事业费中公共卫生的投入比例由1990 年的19 %下降到1995 年的12 %[

2、 三级医疗预防保健网松散:经济体制改革后,农村卫生管理体制发生很大变革。市场经济的介入使三级保健网络间的协作关系变得松散和转为无序竞争,出现网底破裂(村卫生室解体) 、网中不稳(乡镇卫生院改制) 、龙头(县级医疗卫生机构) 作用削弱的状况,防保工作难以落实。

3、卫生资源配置和利用不平衡:市场经济环境下,经济发达地区,乡镇卫生院重复设置,设备闲置等浪费现象突出;而经济落后地区,乡镇卫生院发展相对滞后,人才匮乏,基础设施和医疗设备落后,不能满足农村人群的卫生服务需求。据卫生部有关数据,全国80 %的医疗资源集中在大城市,其中30 %又集中在大医院。而每年到大医院就诊的人群有80 %左右是在基层医院即可解决的常见病、多发病。

4、卫生服务重医轻防:由于政府投入不足,补偿机制不健全,乡镇卫生院不得不“以药补医”,“以医补防”,县级防保机构主要精力也用于开展有偿服务,医、防功能混乱。加上农村卫生服务缺乏有效的监督考核机制,疾病控制工作严重滑坡。

5、 农民缺乏基本医疗保障:随着农村集体经济的削弱,以集体公益金为基础的合作医疗受到冲击,农民医疗保健制度基本陷于瘫痪甚至瓦解。据第三次国家卫生服务调查,2003 年,尚有79 %的农村居民没有任何医疗保障,38. 6 %的农村居民因经济困难生病而未就诊,应住院而未住院的农村居民占75. 4 % 。

意义

医疗卫生事业是造福人民的事业，关系广大人民群众的切身利益。人人享有基本卫生保健服务，人民群众健康水平不断提高，是人民生活质量改善的重要标志，是全面建设小康社会、推进社会主义现代化建设的重要目标。随着我区经济社会的快速发展，群众“看病难、看病贵”问题得到缓解，城区与农村、不同人群享有卫生服务水平的差距不断缩小。发展壮大医疗卫生资源，卫生对经济和社会发展的促进和保障作用进一步增强。健全公共卫生服务体系，进一步提高公共卫生保障能力和完善疾病控制、卫生监督、妇幼保健、公共卫生信息体系，健全突发公共卫生事件应急机制等。基本实现了居民享有安全、便捷和经济的基本医疗和公共卫生服务，保障了广大人民群众的生命安全。

成效

改革开放以来，我国不断加强公共卫生服务体系建设，基本建成了覆盖全国城乡的疾病预防控制体系和应急医疗救治体系。在党和政府的正确领导下，确保历次大的自然灾害之后无大疫。严重威胁群众健康的重大传染病、地方病得到有效控制，消除了丝虫病，实现了无脊髓灰质炎，有效应对老人感染告致病性禽流感、人感染猪链球菌等疫情。据估算，自1978年实施国家免疫规划以来，全国减少了麻疹、百日咳、白喉、脊髓灰质炎、结核、破伤风等6类疾病的发病人数共3亿人次，减少相关死亡400万人。自1992年以来，全国预防了8000万人感染乙肝病毒，乙肝病毒表面抗原携带者减少了2000万人，普及乙肝疫苗接种有效地控制了乙肝的流行。2007年国家免疫规划疫苗增加到14种，预防15种传染病。艾滋病、结核病、血吸虫病等重大传染病和地方病防治重大进展，初步遏制了艾滋病的蔓延势头，结核病控制策略覆盖达到100%，血吸虫病疫情降至历史最低水平。慢性非传染性疾病防治工作逐步规范，精神卫生工作列入重要议事日程。创建国家卫生城市（区）和国家卫生镇（县城）活动稳步推进，农村改水改厕工作和农村环境卫生综合整治继续推进，城乡环境卫生进一步改善。控烟履约工作扎实推进。降低孕产妇死亡率和消除新生儿破伤风项目扩展至 1200个县，中西部农村孕产妇住院分娩补助政策全面实施，2009年农村孕产妇住院分娩补助的范围将扩大到全国，全国孕产妇死亡率从2007年的36.6/10万降低到2008年的34.2/10万，婴儿死亡率从2007年的15.3‰降低到2008年的14.9‰。卫生监督体系向基层延伸，食品、饮用水、公共场所、职业、放射、学校、传染病防治、医疗服务与血液安全等卫生监督工作取得了新进展。

2009年4月10日14:30，卫生部妇幼保健与社区卫生司司长杨青，卫生部疾病预防控制局副局长孔灵芝，财政部社会保障司童爱萍，中国医学科学院党委书记、教授李立明，卫生部统计信息中心主任饶克勤做客强国论坛，以基本公共卫生服务均等化为主题与网友进行了在线交流。

均等化

基本公共卫生服务均等化是指每位中华人民共和国的公民，无论其性别、年龄、种族、居住地、职业、收入，都能平等的获得基本公共卫生服务

公共卫生服务的内容会根据国力的改善、财政支出的增加而不断扩大

坚持预防为主是我国医药卫生体制改革的核心理念，是实现人人享有卫生保健的最佳途径

难点一个是相应的经费要及时到位，以保证这些工作的落实；另外疾病控制工作是涉及多部门的工作，还有一个部门协调的问题

人均15元是基本公共卫生服务的起步标准，今后标准将逐步提高。到2011年将不低于20元

针对农民工城乡流动的“两栖”特点，相关部门将采取灵活措施，让所有农民工实现应保尽保

随着新医改方案的实施，为我们的医学毕业生提供了更为广阔的服务空间和领域，所以必然会扩大医学毕业生的就业数量。

可取经验

当前，“看病难、看病贵”已经成为群众反映的突出问题，成为关乎民生的重要问题。近年来，江汉区委、区政府从构建和谐社会和加快建设小康社会的高度，大力推进基本医疗保障进社区,有效缓解了“看病难、看病贵”问题，引起了卫生部和省、市领导以及相关部门的高度关注，省委俞书记专程赴江汉区进行了专题调研，中央六大媒体进行了联合采访报道。前段时间，江汉区委政策研究室组织力量对此进行了深度调研，总结了江汉区委、区政府在推进基本医疗进社区中的成功经验，客观分析了存在的问题，并就推进基本医疗进社区进行了进一步的探索。此报告分析透彻，客观实在，具有政策性、实效性、指导性和可操作性。  

推进基本医疗进社区，是构建和谐社会的基础，是全面建设小康社会的重大举措。近3年来，江汉区委、区政府着力从“看病难、看病贵”突出问题和群众反映强烈的问题抓起，大力推进基本医疗保障进社区,积极推行医疗卫生体制改革，基本建成了配套政策基本落实、服务网络比较健全、人力配置基本合理、服务功能比较完善、监督管理初步规范、适应社会需求的社区卫生服务体系框架，社区卫生服务覆盖率达100%。2005年被评为全省唯一的全国社区卫生服务示范区。

免费

为促进基本公共卫生服务逐步均等化，提高卫生服务效率，促进医改重点工作整体推进，中国将免费向城乡居民提供六项重大公共卫生服务。这是2009年6月18在国家卫生部举行的重大公共卫生服务项目启动电视电话会议获得的信息。 中共卫生部党组书记、副部长张茅透露：中央财政已下达第一批六项重大公共卫生服务项目资金，标志其正式启动。

六项重大公共卫生服务项目    

1、为十五岁以下人群补种乙肝疫苗项目。计划用三年时间，在全国范围内对一九九四年至二00一年出生的未免疫人群实施乙肝疫苗接种，进一步降低该人群乙肝病毒感染率和乙肝表面抗原携带率。今年全国需接种二千三百三十万人，占应接种人群的百分之三十一。   

2、农村妇女乳腺癌、宫颈癌检查项目。从今年到二0一一年为一千万农村妇女进行宫颈癌检查，对其中一百二十万人进行乳腺癌检查，提高农村妇女“两癌”早诊早治率，降低死亡率。今年在全国二百个县启动试点，完成宫颈癌检查二百万人，乳腺癌检查四十万人。通过试点探索适合基层的“两癌”检查服务模式和优化方案，逐步形成制度化和规范化的工作机制。       

3、增补叶酸预防神经管缺陷项目。对全国农村妇女孕前和孕早期进行免费补服叶酸，降低神经管缺陷等发生率，提高出生人口素质；计划每年为一千二百万左右农村妇女补服叶酸。   

4、百万贫困白内障患者复明工程。利用三年时间，对目前全国现有和当年新发的一百万例贫困白内障患者进行复明手术，力争使每例符合手术条件的贫困白内障患者能得到及时的手术治疗。今年计划完成二十万例贫困白内障患者手术，每名患者平均补助资金八百元人民币。        

5、消除燃煤型氟中毒危害项目。在贵州、云南等六省实施，扩大地氟病区的改炉改灶覆盖范围。今年完成八十七万户的炉灶改造任务，每户按四百元人民币标准予以补助，同时加强已完成改炉改灶病区的后期管理和防治效果评价监测。       

6、农村改水改厕项目。规划三年为七百一十万农户进行无害化厕所建设，改善农村环境卫生。今年计划完成四百一十一万户，同时开展农村饮水安全集中供水工程水质监测十二万份，保障农村饮水安全。

9项公共卫生服务免费项目

1、辖区常住人口建立统一、规范的居民健康档案。

2、向城乡居民提供健康教育宣传信息和健康教育咨询服务 。

3、为0-36个月婴幼儿建立儿童保健手册，开展新生儿访视及儿童保健系统管理 。

4、为孕产妇开展至少5次孕期保健服务和2次产后访视。

5、对辖区65岁及以上老年人进行健康指导服务 。

6、适龄儿童接种乙肝、卡介苗、脊灰等国家免疫规划疫苗 。

7、及时发现、登记并报告辖区内发现的传染病病例和疑似病例，参与现场疫点处理，开展传染病防治知识宣传和咨询服务。

8、对高血压、糖尿病等慢性病高危人群进行指导，对确诊高血压和糖尿病患者进行登记管理，定期进行随访 。

9、对重性精神疾病患者进行登记管理，在专业机构指导下对在家居住的重性精神疾病患者进行治疗随访和康复指导 。