最高人民法院设立巡回法庭，是最高人民法院下属机构，主要审理跨行政区域重大行政和民商事案件。中国十八届三中全会提出，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。中国十八届四中全会提出，探索设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件。

设立背景

依法治国

1997年9月，“依法治国”四个字被写入中国共产党第十五次全国代表大会报告。

依法治国成为中国执政党治理国家的基本方略。这被视为开创了一个新时代。

2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》，全会强调，全面推进依法治国。

去地方化、去行政化改革

由于中国法院、检察院行政体系属地方，司法地方化的问题仍然存在。有些个别案件，地方党委、政府的领导很有可能干扰办案或者插手案件。中国的法院在试点法院去地方化、去行政化改革。由于司法去地方化、去行政化涉及体制问题，法院系统在一定程度上只能解决内部问题，而不能解决外部干预问题，所以解决得也不理想。

地方法院的审判尤其是基层法院存在着审判专业能力与审判经验不足的问题，最高法院设立巡回法庭可以对地方审判进行有效指导，并对地方的疑难案件直接审判，促进地方重大疑难案件审理的公正性和专业性。同时，也可以防止一些行政案件被“地方保护”。优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度践行依法治国。

设立经过

司法改革

审议通过试点方案

2014年12月2日，中国中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。

十八届四中全会公报：最高人民法院设立巡回法庭

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，于2014年10月20日至23日在北京举行。全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。全会提出，优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

任命最高法院巡回法庭庭长

2014年12月28日，中国十二届全国人大常委会第十二次会议表决通过任免名单，任命刘贵祥为最高人民法院第一巡回法庭庭长、胡云腾为最高人民法院第二巡回法庭庭长。此外，还任命了四位巡回法庭副庭长。

机构设置

人员配置

1、庭长：3名；

2、主审法官8名；

3、若干工作人员，共计25人左右；

4、部分书记员则将由地方法院选拔。

行政人事

巡回法庭的人、财、物仍将由最高法院统一管理，即这些从最高法院选派到地方巡回法庭的人员，依旧保留最高法院的编制、工资计算方式等。

法院审级

在审级上，最高法院设立的巡回法庭，相当于最高法院的派出机构，在审级上等同于最高法院。巡回法庭的判决效力等同于最高法院的判决，均为终审判决。

设置目的

优化中国司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，中国最高人民法院设立巡回法庭，在中国探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

机构职责

审理跨行政区域重大行政和民商事案件。

试点人选

2014年12月20日，最高法院相关部门已经就试点巡回法庭的人选向全院下发通知，接受报名，工作地点是广东省深圳市和辽宁省沈阳市。

庭长经历

第一巡回法庭庭长：刘贵祥

51岁法学博士学位；

1996年9月任最高人民法院经济审判庭干部；

1998年11月任最高人民法院经济审判庭正处级审判员；

2000年9月任最高人民法院民事审判第二庭正处级审判员；

2001年12月任最高人民法院民事审判第二庭副局级审判员；

2002年8月任最高人民法院民事审判第二庭副庭长，最高人民法院政治部副主任；

2008年12月任最高人民法院审判委员会委员、民事审判第四庭庭长；

2013年6月任最高人民法院执行局局长，二级高级法官；

2014年4月任最高人民法院审判委员会副部级专职委员，二级大法官；

2014年12月28日任最高人民法院第一巡回法庭庭长。

第二巡回法庭庭长：胡云腾

59岁法学博士学位；

1994年博士毕业后，到中国社会科学院法学研究所工作，依次被评为副研究员、研究员，法学研究所刑法学科学术带头人；先后担任法学研究所刑法研究室副主任、法学研究所与政治学研究所所长助理、法学研究所副所长等职务；

2002年7月到最高人民法院工作，任研究室副主任；

2003年9月到2004年9月在云南省高级人民法院挂职担任副院长；

2004年至2009年兼任中国应用法学研究所所长；

2009年起任最高人民法院研究室主任；

2014年4月任最高人民法院审判委员会副部级专职委员、二级大法官，并继续兼任最高人民法院研究室主任；

2014年12月28日任最高人民法院第二巡回法庭庭长。

社会反应

胡云腾表示，设立巡回法庭是中国司法制度的一个创新。中国现行四级法院体系中，每一级法院都可以进行巡回审判，但并未作为一项制度来实施。

“通过建立巡回法庭制度，最高法院设立相对稳定的巡回法庭机构，实现重大行政案件、跨区域民商事案件就地审理，方便当事人开展诉讼活动，保护当事人合法权益，维护司法公正。”胡云腾说。

巡回法庭的法官来自最高法院，由最高法院各业务庭选派，按一定的时间轮流派驻巡回法庭。巡回法庭的判决效力等同于最高法院的判决，均为终审判决。

胡云腾表示，巡回法庭的作用，是方便当事人诉讼，减轻最高法院办案压力，同时也有利于避免案件审理中可能存在的地方保护主义。

在司法实践中，一些重大行政案件或跨区域案件放在某一方当事人所在地法院审理，法院有可能受到各种关系影响，不利于公正判决。

“由最高法巡回法庭来审理这些案件，一方面避免地方保护主义干扰，保证案件审判更加公平公正；另一方面也有利于最高法本部更好地行使对中国各地法院的监督指导职能。”胡云腾说。

两个巡回法庭怎样运行

两个巡回法庭的庭长都由最高人民法院副部级的专职审判委员会委员兼任。因为这两个巡回法庭兼具民事与行政案件的审理职责，所以架构设置大于最高法内设的民事审判庭和行政审判庭。

程雷介绍说，在中国的四级法院中，只有基层法院设置有派出法庭，组织巡回审判，在田间、地头审理案件，比如“马锡五审判模式”，以及被老百姓概括为“马背法庭”的审案方式，依照法律规定，每一级法院都可以进行巡回审判。

程雷表示，最高法的巡回审判一直存在，只是没有形成制度。“比如2003年年底，最高法在辽宁省沈阳市对刘涌案进行提审，是自1949年新中国成立以来，最高法首次对刑事案件进行提审，这种情况一般是最高法依法组建一个合议庭。”

《人民法院组织法》中规定了最高法可以审理的三类案件，即法律、法令规定由它管辖的和它认为应当由自己审判的第一审案件；对高级人民法院、专门人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件；最高人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件。

程雷说，由深圳、沈阳两地最高法巡回法庭受理的案件分为两类：一类是，一审裁判由高级人民法院作出，当事人提出上诉的民商事和行政、要由最高法作出终审裁判的案件。

第二类是，已经由高级人民法院作出终审裁判，当事人不服要到最高法申诉的民商事和行政案件，符合最高法启动再审程序的，这种案件多属于申诉和涉诉信访案件，按照最高法的统计，2013年最高法登记来访70298件。

程雷表示，最高法两个巡回法庭根据受理案件范围的不同，设置若干合议庭，巡回法庭的规模不会大，因为按照设定的最高人民法院民事与行政案件的管辖范围，其案件数量只占最高人民法院案件量的少部分。

按照十八届四中全会对最高法巡回法庭受理案件的要求，巡回法庭受理的案件有两类，一是重大的民商事和行政案件，这本身就是现行人民法院组织法、三大诉讼法规定的范围，实践中主要是最高法受理的二审案件以及对全国法院适用法律具有重大指导意义的案件。

二是跨行政区划的案件，案件的特点是中国十八届三中、四中全会设立巡回法庭的主要目的，即为了解决地方保护主义、地方主客场等潜规则对司法公正的影响，将原告与被告分属两省的案件，如果可能存在地方保护主义的影响，通过提级管辖的方式由巡回法庭审理。

贺小荣表示，中国十八届三中全会决定实行省以下地方法院、检察院人、财、物统一管理之后，人们对跨省的民商事案件和省级范围内影响较大的行政案件能否得到公正审理存有疑虑，有的建议由第三方管辖，也有人建议提级管辖。中国共产党的十八届四中全会决定设立最高人民法院巡回法庭，是对中国十八届三中全会决定地方法院人财物实行省级统管的深化。

中国某某大学诉讼法学研究院副院长顾永忠认为，要真正实现设立巡回法庭防止司法领域地方保护主义，出路在于赋予巡回法庭行使相当于高级法院的一审管辖权，直接面对并“审理跨行政区域重大行政案件和民商事案件”。

中国的行政诉讼制度中，如果被告是省级政府部门或国务院组成部门，一审的受理法院是中级人民法院，终审在高级人民法院，重大的行政案件一般不由最高法管辖。

顾永忠认为，中国的巡回法庭与最高法的关系应是：在行政关系上，它是最高法的组成部分；在审级关系上，它相当于各省高级法院的一审管辖权，当事人不服它作出的判决可以上诉到最高法；从宪法上讲，最高法与巡回法庭的关系，相当于各直辖市高级法院与中级法院的关系，即两者都产生于直辖市人民代表大会，却是独立的两级审判机关；巡回法庭不直接向中国全国人大报告工作，由中国最高人民法院一并报告工作。

顾永忠认为，至于巡回法庭与各高级法院在审判管辖权上的关系，在横向上是平级关系；在纵向上是平行关系，即巡回法庭只受理“跨行政区域重大行政案件和民商事案件”，其他行政案件和民商事案件仍由各高级法院管辖，两者互不影响，独立审判。

程雷认为，如何识别可能存在地方保护主义这一潜规则影响的案件，并不容易。不能将所有的原被告分属两省的案件都收归巡回法庭审理，因为案件量过大，巡回法庭无法应对，而地方保护主义又属于潜规则，现行法律、司法解释当中无从明确、细化，需要巡回法庭在试点的过程中探索具体的、可操作的识别规则。

程雷认为，司法改革既是顶层设计，同时也是摸着石头过河，不能想当然地认为各项改革举措都是板上钉钉，多数改革方案只是指明了应有的方向，具体实施路径都需要进一步探索。在探索过程中，所有改革的效果评价只能是看是否符合诉讼规律并符合人民群众的广泛利益与需要。

新中国成立之初，最高法院也曾在各大行政区设置过“六大分院”，但不久即取消。有学者批评，早知今日又设巡回法庭，何必当初裁撤最高法院大区分院。但是，最高法院巡回法庭明显不同于当时的最高法院大区分院。“庭”是一个审判组织，分院则是一个包含完整行政建制的法院机关，巡回法庭恰恰符合司法体制改革的“去行政化”方向。

再者，改革要在宪法和法律的框架内进行。中国宪法规定，“人民法院的组织由法律规定”，立法法也将“诉讼和仲裁制度”列入“法律保留”之列。“大区分院”的设置，离不开立法，而巡回法庭的组建，中国最高法院完全可以依据《人民法院组织法》自主组建。中国最高法院巡回法庭在人、财、物管理上，可以依托最高法院本身。巡回法庭庭长、副庭长、法官的任免，由中国最高法院对应的中国全国人大及其常委会来负责。