公共经济学也被称为政府经济学（Public Economics）或公共部门经济学（Public Sector Economics），所谓公共部门是指政府及其附属物，公共部门的行为，集中体现和代表了政府的行为。在市场经济条件下，政府的经济职能作用主要表现在：制定经济规范和维持市场秩序；保持宏观经济稳定；提供基础服务；培育市场体系，保证市场有序运行；进行收入再分配，实现社会公平目标等。

概述

虽然政府与企业、家庭一起共同参与国民经济，但其行为方式和目的却是不同的。企业和居民作为私人部门是以收益最大化为前提和目标的，而政府却不能这样。政府的经济活动一方面不能忽视收益与成本；另一方面又必须以全社会公正和公平为前提和目标。

市场经济是有效能和活力的，但也不是在任何场合、任何时候都有效。市场也有其失败之处，市场失灵的领域，正是政府发挥其职能的领域。

简而言之，政府是以自己独特方式和规律与企业、居民一起参与和影响国民经济的。政府经济学就是经济学中专门研究政府经济行为、政府与私人部门之间的经济关系和政府经济活动特殊规律性的科学，“是论述各级政府部门和公共组织（如国有企事业）的存在意义和行为，回答政府必须做什么以及应该怎样做的学问”。

特征

1、公共经济学是主要研究政府及其行为的学科。

政府与市场也同样存在着失灵的现象，因此就需要对政府的行为进行科学的研究。公共经济学就要解决此类问题，即政府为什么要干预经济生活？什么时候干预？怎样干预？政府从事经济活动的范围、方式、途径和效果是什么？

2、公共经济学是以经济学的方法来研究政府经济行为。

人们研究政府可以从许多角度来进行，比如从社会学的角度，从政治学的角度等。但是，经济学认为人们是通过理性的利己主义行为、利用价格机制和竞争机制在商品货币关系中完成自己的交易行为，政府所起的作用是服务性的，政府是服务性的政府。

3、公共经济学更加注重对实际问题的研究。

公共经济学研究提供公共物品、政府价格管制、外部性与政府行为、政府政策与经济自由度、寻租等问题时，采用了大量的方法。这些方法对解决实际问题起到了极大的作用，比如运用委托—代理理论、博弈理论、信息理论、公共选择理论、制度经济学理论等。作为经济活动主体的政府在实际工作中也迫切需要这样一些理论来指导自己的实践，既完成社会的目标，又能够提高经济效益。

研究对象

从定义中可知，公共经济学的研究对象是政府的经济行为及经济关系。这里所说的政府，是指由“公共当局及其通过政治程序设立的机构组成，并在它的疆域内或管辖地区实施强制的垄断权力”。 政府也可以解释为：通过政治程序建立的，在特定区域内行使立法权、司法权和行政权的行为实体。政府除对特定区域内居民负有政治责任之外，还参与非市场性的社会生产活动和社会财富的分配。政府参与的非生产性活动是指政府为满足居民的公共消费需要，通过向社会成员征税和强制转移财富的办法来筹措资金，以不营利为目的从事生产和提供诸如国防、治安、教育、卫生、文化、社会保障等公共服务。政府所从事的社会财富分配是指为了保证特定区域内全体社会成员的公平和公正，维护社会的稳定，采取税收、补助、转移支付等手段对各社会成员的财富进行重新分配。

政府的内涵是十分丰富的。一般而言，公共经济学中对政府的含义分成四个层次加以解释：

第一个层次是中央政府。这是涵盖范围最狭小的政府概念。中央政府的组成还包括各部、委、办及其内部各厅局和附属机构。

第二个层次是广义政府。不仅包括中央政府，而且还包括各级地方政府及其附属机构。

第三个层次被称为统一公共部门。这是在广义的政府之上，又加上了非金融的公共企事业。也就是说除了中央政府与地方政府之外，还把中央和地方政府出资兴办的各种企事业包括进来。例如医疗卫生机构、教育机构及电讯等公用事业部门。不少国家把中央政府出资兴办的企事业称之为国有（国营）企事业，把地方政府出资兴办的企事业称之为公营企事业。

第四个层次被称为广义公共部门。这一层次的公共部门在中央和地方政府及其各自兴办的企事业之外又加上了政策性金融机构。这些金融机构是为了实现特定目标而由中央或地方政府出资兴办的。一般以进出口银行、开发银行、农业发展银行、简易人身保险等形式出现。之所以把政府兴办的金融机构从第三个层次的官办企事业中专门单列出来，是因为金融企业的特殊性所致。第三个层次中的一般性非金融企事业只是在国民经济特定领域提供产品和劳务，相当多的官办企事业只是个别政府机构职能的延长和扩大，对国民经济的影响有限。然而，金融性的政府企业是超越个别政府机构的职能，对整个社会的资源配置直接起作用，对国民经济有着极大的影响。

概言之，公共经济学的研究对象是中央政府的经济行为、地方政府的经济行为，以及包括官方金融机构在内的所有由中央与地方政府出资兴办经营的企事业的存在意义、经济行为及经济关系。

税收问题

（1）赋税的来源

李嘉图坚持劳动时间决定商品价值的原理，认为劳动是创造价值的唯一源泉。据此，李嘉图认为税收来自劳动产品的价值，赋税是一个国家的土地和劳动的产品中由政府支配的部分，它最后总是由该国的资本中或是由该国的收入中支付的。李嘉图将税收归纳为来源于资本和收入两个方面，如果税收的征收使得人们增加生产或减少消费，那么税收来源于收入；如果人们没有增加生产或减少消费，则税收是来源于资本。李嘉图认为，税收不论来自收入还是来自资本，都是对积累的减少。

（2）税收原则

李嘉图的税收原则思想主要体现在税收公平和税收对生产的影响方面，他并没有像亚当·斯密那样比较系统和全面地对税收原则进行分析。李嘉图认为社会一切收入都应征税，人们应按自己的财力来负担税收；政府税收只要负担合理，至于落在哪项收入上面是无关紧要的，只要赋税不是不平均地压在从事积累和节约的阶级身上，它究竟是课加在利润上面、课加在农产品上面、还是课加在工业品上面，并没有多大关系。为了公平地征收税收，应该建立以工资税、利润税和农产品税组成的税收制度。另外，李嘉图认为政府财政支出是非生产性的；政府税收是用于政府支出，因而也具非生产性；税收具有妨碍生产和耕种的通病，给生产带来负担。

（3）关于地租税

李嘉图认为地租税只影响地租，地主负担了全部税收，地租税不能转嫁给任何消费阶级。但李嘉图认为有些时候地租税也会使农产品的价格提高，消费者也会承担税负。

（4）关于利润税

李嘉图认为对资本利润征税会导致所生产的商品涨价。对资本家来说，如果征税后税收负担不随商品价格上涨而转嫁，生产产品的资本家就不能获得平均利润。通过进一步分析，李嘉图认为对资本利润课税而一切商品都按税额成比例地涨价，就会影响股票持有人。

（5）关于工资税

对工资征税会使得工资上涨，因而导致资本利润率的降低。李嘉图指出，对必需品征税和对工资征税的结果不一样，必需品征税必然使必需品价格上涨，而工资税则不然；必需品征税部分是利润税，部分是对富有的消费者征税，工资税则全部是利润税。工资税的影响是使工资增加，增加的数额至少与税额相等。

（6）关于农产品税

李嘉图认为，任何加在农业经营者身上的税收，无论采取土地税的形式、什一税的形式还是产品税的形式，都将增加生产成本，因而会提高农产品的价格。对农产品的征税，不会是由地主负担，因为不能从地租中扣除税款；也不是由农场主的利润负担，因为没有任何理由在其他行业获得较高利润的情况下要求农场主从事这种利润较低的行业。

发展

财政学

公共经济学有新、旧之分。所谓旧公共经济学就是财政学，财政学的研究范围主要集中在政府的财政收支上，特别是专注于税收问题。新公共经济学是指严格意义上的公共经济学，是从财政学发展过来的，“是拓展了财政学，或者说，公共经济学是从更高、更广的视野来研究的财政学”。 因此，财政学是公共经济学的前身，公共经济学是财政学的继承与发展。

公共经济学的产生表明比财政学更完整和更系统的学科体系已经形成。因此，公共经济学必然包括财政学的研究内容，二者是包含与被包含的关系。但是，二者又有以下明显的不同：

（1）在学科体系上，传统的财政学无法把市场机制和非市场机制的资源配置统一到帕累托效率状态，事实上是忽略甚至排斥市场机制作为先决条件研究政府的经济行为。在公共经济学中则建立起了两者结合的理论模型。

（2）传统财政学把政府决策作为既定事实予以首肯，国家和政府被拟人化了，因此，国家的意志和政府的决策是被作为外生变量来研究的。在公共经济学中，国家（政府）则是一个组织系统，国家的意志和政府的决策是由一套政治程序决定的，并且运用新古典分析方法分析政治程序的经济效应。 

（3）传统财政学侧重对政府财政收支形式和过程的研究，尤其对财政收入予以更多的关注。公共经济学重视政府财政对国民经济的影响的研究，并特别强调政府财政支出的经济分析，因为政府支出是政府行为的成本，更能体现政府决策和行为的意图。

发展过程

财政学是公共经济学的起点。追溯财政学的发展过程，有助于加深对公共经济学的了解。

财政分配现象早在原始社会末期就出现了，它随着国家的产生而形成。随着财政分配活动的不断进行，古代的中外理财学家提出过许多精辟的财政思想，对后世产生了深远的影响。其中，中国古代理财学家的经典论述汇集成了内容丰富的中国财政思想史册，形成了人类文明的宝贵财富。如，关于财政与经济的关系，古代理财学家的认识即颇为深刻，周朝即有对国家理财之道的阐释，“生财有大道,生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒，则财恒足矣。” 汉代总结秦王朝横征暴敛、民不聊生、政权倾覆的惨痛教训，论证并实施“轻徭薄赋”的政策，造就了“京师之钱累巨万，贯朽而不可校；太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败而不可食。” 的民安国富的盛世。在税收调节方面，有“寓禁于征”的税收调节生产流通的思想。在财政收支管理方面，既有周公的“量入为出 ” 的原则，也有唐代杨炎的“量出为入” 的主张。但由于主客观条件的限制，这些财政思想是不系统、不完整的，尤其是没有把财政分配作为社会经济活动的一个组成部分进行研究，而仅仅作为“官房学”、国家理财学存在。正如马克思所说，在亚当·斯密之前，“全部财政学都纯粹是国家的；国家经济被看作全部国家事务的一个普通部分，从属于国家本身。”

把财政分配作为专门的研究对象，形成系统的财政学说，至今只有两百多年的历史。威廉·配第（W.Petty,1623-1687年）于1663年出版了《赋税论》，详细论述了各种公共经费，各种征税方法，政府筹集资金的方式和手段，为财政学的创立奠定了基础。古典学派的杰出代表亚当·斯密（Adam Smith,1723-1790年）在1776年出版的代表作《国民财富的性质及其原因的研究》（亦称作《国富论》）中，在运用价值、货币、价格、社会分工、交换、工资、利润、地租等一系列经济范畴对资本主义市场经济进行分析说明的基础上，专门列出一篇（“第五篇”）研究财政问题，论述了君主或国家的费用（“经费论”）、一般收入或公共收入的源泉（“收入论”）和国债问题（“国债论”或“平衡论”），从而创立了财政学。亚当·斯密之后，财政学从政治经济学中逐步分离出来，成为独立的学科。这一时期的财政学也被称为旧公共经济学。

西方发展

财政学因亚当·斯密的《国富论》而成为一门独立学科。很长一段时间内，它重点研究的是财政收支本身及财政收支对经济的有限影响，而对财政收支的研究又集中于对税收的研究，这是与当时的社会背景有密切联系的。18世纪是新兴的资产阶级开始兴起，逐步登上政治舞台的时代。亚当·斯密等人所创立的古典经济学是自由资本主义的学术结晶，其理论基础是“自由经济”，主张“最好的政府便是最少的干预”。这反映了新兴的资产阶级要求摆脱封建残余对其的制约，放手扩展市场的内在需要。

20世纪初，自由资本主义演变为垄断资本主义，资本主义固有的矛盾逐渐暴露。经济危机开始周期性地袭击和破坏资本主义经济，克服和消除危机成了西方国家经济学家孜孜以求的研究目标。20世纪30年代的世界性资本主义经济危机使经济学发生重大变革。英国经济学家凯恩斯（M. Keynes）在其名著《利息、就业与货币通论》一书中对自由经济提出质疑，主张国家（政府）对经济的全面干预。美国罗斯福总统推行的新政（New Deal）为凯恩斯的国家干预论提供了完整的注释和成功的典范。在理论和实践的推动下，西方主要资本主义国家中，政府的经济活动和作用日益扩大，从单向的财政收支扩展到对经济的管理和调控，政府直接介入生产领域并形成一定规模的公共企事业和公共生产，政府收支规模也较前大大扩大。

研究课题

这些课题主要有：

第一，要搞清公共部门应该从事哪些活动以及这些活动是如何组织的；

第二，尽可能地理解和预测政府经济活动的全部结果；

第三，评价政府的各种经济政策。

地位

公共经济学与微观经济学

微观经济学是以单个经济单位为研究对象，研究单个经济单位的经济行为以及相应的经济变量的决定。如单个消费者、单个家庭、单个厂商、单个产品市场的经济行为等经济现象。微观经济学认为它所要研究解决的是生产什么，如何生产，为谁生产这三大经济问题。

公共经济学与微观经济学的联系十分密切，微观经济学研究价格机制、生产者行为、消费者行为，而公共经济学把政府看成一个经济活动主体，该主体为实现其经济利益最大化而生产和消费。因此，微观经济学的优化资源配置的研究目的同样适用于公共经济学。例如，公共经济学把税收看成是政府的成本与价格，通过财政收支的研究来弄清纳税人的每一笔税金是否实现了最大化，政府的每一笔开支是否实现了最大化。此外，公共经济学广泛运用了微观经济学的经济分析工具，如个量分析、量-本-利分析、均衡分析、边际效用理论、供求理论等。

公共经济学与宏观经济学

宏观经济学是以整个国民经济活动为考察对象，研究经济中有关总量的决定及其变化。宏观经济学是相对于微观经济学而言，它们两者共同组成当代西方经济学理论。宏观经济学的中心论题是对国民收入这个经济总量作分析，研究国民经济总量和一般价格水平决定等经济问题。宏观经济学主要研究一个国家的资源是否被充分利用，货币和储蓄的购买力是否变动，生产物品的能力是否增长，这三大经济问题。

政府的职能与宏观经济学有着更加密切的联系。经济发展是一个从非均衡到均衡的过渡，在过渡的进程中实现质和量的提高。市场机制在微观经济领域发挥着重要的作用，价格调节着生产和消费。特别是在完全竞争市场中，价格可以实现资源的优化配置。但完全竞争市场的前提条件是苛刻的，市场机制在微观经济领域有效，在宏观经济领域可能会失灵。在整个社会经济中，价格调节的作用相对有限，政府调节的作用就十分必要。客观上要求存在一个对整个国民经济进行干预、代表全民意志活动的集体，这个集体就是国家和政府。

公共经济学与福利经济学

福利经济学（welfare Economics）是现代经济学的一个重要分支，它在20世纪早期形成于英国，后来在美国、法国和北欧国家得到广泛传播和发展。福利分为个人福利和社会福利。个人福利是指一个人获得的满足，它可以看作是“幸福”或“快乐”的同义语，这种满足既包括个人物质生活需要的满足，也包括个人精神生活需要的满足。社会福利是指一个社会全体成员的个人福利的总和或个人福利的集合。在社会福利中，能够直接或间接用货币来衡量的那部分社会福利，叫做经济福利。经济福利就是福利经济学的研究对象。

福利经济学为考察政府的经济行为提供了理论启示，同时福利经济学中的帕累托最优原则已经成为公共经济学理论的重要价值判断原则之一。所谓帕累托最优是指如果任何一种改变现状的资源配置方式或措施都会至少使其中一方遭到损失，那么原来的方式就是帕累托最优。福利经济学以帕累托最优原则揭示了资源配置的有效性问题，而这对于公共经济学也十分重要。为了实现社会财富的增长和福利的增加，人们必须要打破过去的平衡而寻求新的平衡，帕累托最优原则是公共经济学的基本原则之一。

公共经济学与政治学和伦理学

政治学就是研究政治的科学，政治学的定义是与政治的定义联系在—起的。政治本质上是人们在一定经济基础上，围绕着特定利益，借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系。因此，政治学就是研究这种特定的社会关系即政治关系及其发展规律的科学。

政治学以政治关系作为研究对象。在实际生活中，政治关系具有多种外延形态，如政治行为、政治体系、政治文化等，这些都是政治学研究的对象。其次，政治学以探求政治关系的发展规律作为自己的目标和任务。因此，政治学既要求对于政治现象的描述和对于政治表征的把握，更要求深入研究政治关系的本质联系及其发展运动。第三，政治学是一门科学，它要求人们以客观政治关系为研究对象，以科学态度和科学方法从事研究，其研究的科学成果和结论必定对于人们认识政治现象、掌握政治规律起着巨大的指导作用。

所谓伦理学，就是关于道德的科学。伦理是一种认知对错的信念，是一种大众认知的规范。伦，“犹分也”，引申为人与人的关系之意，理，“犹类也”，引申为道理和规则之意。 “伦理”便是处理人们相互关系所应遵循的道理和规则。政府作为一个经济组织，其决策首先考虑到政治影响，政治因素对政府经济行为有重要的影响力。公共经济学与政治学、伦理学相互影响、相互渗透，政府的许多经济行为是借助政治学的框架来完成的，而随着经济学的发展，公共经济学的思想及研究方法越来越多的渗透到社会生活的各个方面。以布坎南为代表的公共选择学派，强调政府干预经济的新古典综合派的观点，都说明经济学与政治学是密不可分的。而且在选择行为过程中，必然涉及到伦理标准和社会意识形态的问题，使公共经济学与伦理学、社会学等有了内在的联系。

公共经济学与法学

法以确立人们之间权利、义务的办法来调整人们之间的关系。在阶级社会里，就阶级统治的角度来说，人们之间的关系主要可分为两大类，一类是统治阶级内部的各种关系，如国家机构各部分之间的关系，国家与统治者个人或集团之间的关系，统治者个人或集团之间的相互关系等；另一类是统治阶级和被统治阶级之间的各种关系，这些关系的具体内容是极其广泛的，它包括政治、经济、文化、伦理等方面。法学为公共经济学研究提供了基本的法理基础。在公共经济学中，规范地判断政府的经济行为具有相当的难度，即政府应该做什么，不应该作什么，哪些是政府经济行为，哪些不是政府经济行为。法学可以提供解决此类问题的思路，实证主义法学把国家等同于法律规范，不承认存在一个可以了解的、人格化的国家。而且许多政府行为必须通过法律规范来实施，如反垄断法。美国1890年就通过了反托拉斯法——谢尔曼法。