生态移民(原居住不具备人类生存条件的地区的人口迁移)

亚顿之矛 — Mon, 28 Nov 2022 00:40:35 +0000

生态移民（ecomigration），亦称环境移民（environmental migration），系指原居住在自然保护区、生态环境严重破坏地区、生态脆弱区以及自然环境条件恶劣、基本不具备人类生存条件的地区的人口，搬离原来的居住地，在另外的地方定居并重建家园的人口迁移。

概述

从导致人口移动的因素来看，生态移民主要不是由于生产方式、产业结构变动、交通运输业的发展、新地区的开发等经济因素引起，也不是战争、宗教活动等非经济因素等所致；而是由于迁出区的人口规模远远超过区域生态环境容量和承载能力，因生态环境因素所致。从移民的目的来看，生态移民通过将生活在恶劣环境条件下的居民搬迁到生存条件更好的地区，一方面可以减轻人类对原本脆弱的生态环境的继续破坏，使生态系统得以恢复和重建；二是可以通过异地开发，逐步改善贫困人口的生存状态；三是减小自然保护区的人口压力，使自然景观、自然生态和生物多样性得到有效保护。

定义

生态移民是指为了保护或者修复某个地区特殊的生态而进行的人口迁移，如三江（长江、黄河、澜沧江）之源地区的大规模移民。三江之源是中国最大的生态功能区和水源涵养地，对广大中下游地区乃至全国的可持续发展起着生态屏障作用，由于人类活动加剧了这个地区生态的退化，采取自然修复的办法，将当地居民移往他处。

生态移民也指因自然环境恶劣，当地不具备就地扶贫的条件而将当地人民整体迁出的移民，如贵州省麻山地区，因水土资源不断流失而呈现“石漠化”（石质荒漠化）现象，当地人民失去生存的基本条件，因而不得不迁往他乡。

中国是从2000年开始实施生态移民的，仅西部地区约有700万农民已实现了移民。

意义

联合国环境与发展大会1992年里约热内卢宣言中指出：“为了实现可持续的发展，使所有人都享有较高的生活素质，各国应当减少和消除不能持续的生产和消费方式，并且推行适当的人口政策”。同时，联合国1982大会宣言也指出：“因人类活动而退化的地区应予恢复，用于能配合其自然潜力并符合受损害居民福利的用途”。

生态移民是指为了保护某个地区特殊的生态或让某个地区的生态得到修复而进行的移民，也指因自然环境恶劣，不具备就地扶贫的条件而将当地人民整体迁出的移民。

在三峡工程库区5000多公里的库周带（规划库周绿化带2000多公里），库周坝前蓄水175米水位加2米风浪线接20年一遇回水线至第一道分水岭脊线之间，除库区搬迁建设的城集镇、工矿企业和后靠的农村移民外，还有部分贫困人口居住在水土流失严重的地区或生态环境脆弱区、敏感区。由于库区贫困区县较多，部分农村贫困人口生活在生态环境恶劣的地方，人多地少、资源贫瘠、经济落后、水土流失严重是偏远山区生态环境日益恶化的重要原因。

三峡生态移民的意义及目的。生态移民规划研究的主要内容。有关对策：加强政策研究，依法生态移民；及时规划设计，推进工作实施；注意整合资源，多方筹集资金；强化宣传教育，创造舆论环境；健全组织机构，强化管理职责；科技帮扶发展，促进安稳致富。

长江三峡工程库区生态移民（以下简称生态移民）是为了保护三峡地区生态环境，确保三峡水库水资源环境和水质安全而进行的移民。进行生态移民是全面贯彻落实科学发展观，统筹人与自然和谐发展，加快建设库区生态屏障带、保护和改善三峡库区生态环境、保证三峡水库水资源环境和水质安全的战略性措施；是坚持以人为本和构建和谐社会执政理念，调整贫困山区经济社会发展战略，实施空间转移战略，把三峡库区不适宜人口居住地区以及生态环境脆弱区、敏感区的居民迁移到生产、生活条件较好的地区，解决生存条件差、环境恶劣的农民反贫困、走向全面小康和实现人的全面发展的根本性出路。

生态移民对于解决三峡库区人口超载和自然环境条件恶劣、敏感，快速提高移民区居民生活水平和生活质量，加快三峡库区城镇化的步伐，促进三峡库区移民、经济、社会、环境协调可持续发展，确保三峡水库水资源环境和水质安全，建设库区和谐社会有着重大的现实意义和极其深远的历史意义。

为了搞好生态移民工作，必须根据三峡工程库区水库管理总体规划纲要及重庆市、湖北省三峡库区建设小康社会发展有关规划，及时开展生态移民规划研究工作。

原则

生态移民坚持自愿原则，并充分尊重民意、民俗。移民新村的建设不但生活条件齐全，而且教育、卫生等均须统筹考虑，让移民“迁得出、稳得下、富得起来”。具体有如下几项原则：

⑴市场引导的原则。生态移民以市场引导为主，政府帮助为辅。

⑵群众自愿的原则。生态移民必须自始至终坚持群众自愿，不搞强迫命令。

⑶政府帮助的原则。实施生态移民，各级政府及有关部门要加强领导，积极组织协调，给政策，给帮助，充分发挥政府对生态移民工作的领导作用和帮助作用。

⑷资金多方筹措的原则。生态移民资金要多方筹措，实行国家补助，地方配套，受益地区生态补偿，群众自筹相结合，实现多方式、多渠道、多层次的资金投入。

⑸因地制宜，讲求实效的原则。实施生态移民，不搞统一模式，从实际出发，讲求实效；要根据各地具体情况及群众意愿，采取农业、二三产业、自谋职业、劳务、教育等多种形式进行安置。

⑹统筹安排、政策保障的原则。生态移民要全面考虑，统一规划，合理布局，统筹安排，研究和制定相关政策，确保生态移民工作逐步实施，稳步推进。

⑺生态移民与生态建设相结合的原则。生态移民要与库区退耕还林还草、天然林资源保护、小流域水土治理、地质灾害治理、生态屏障带建设、生态环境重点治理工程等各项治理措施相结合，努力实现人口减载、生态环境治理等多重目标。

⑻属地管理的原则。生态移民必须实行一头落户，属地管理，确保生态移民群众生产生活正常有序、安置稳定。

范围

根据三峡水库管理的基本要求，为保证库区水资源环境安全和水库水质安全，长江三峡库区20个县区市库周区域淹没线上至第一道分水岭脊线以下都是生态移民的范围。

对象

⑴国家规划的三峡库区坝前175米蓄水位接5年一遇回水线上斜坡300米范围内的库周生态屏障建设带，其间的移民迁建区、集中居住区的农村村民不考虑，只考虑5户及其以下的散居农户人均耕园地面积不足0.7亩，耕地质量较差且水利不配套的村民。

⑵库周生态屏障带至第一道分水岭之间生产生活条件极其恶劣的部分村民：一是住房结构差、人均面积少；二是生产条件差，人均耕园地不足1亩，且水利不配套；三是村民子女上小学超过3公里，就医超过5公里的村民。

⑶水库蓄水后成为孤岛，库区规划孤岛上没有纳入搬迁安置的村民，且生产生活条件较差的村民。

⑷库区少数就地后靠安置质量较差的农村移民。人均耕园地在0.3亩以下，且土地质量差，水利难配套，搬迁后生活水平显著下降的移民，需二次搬迁安置。

规划年限及目标

根据三峡库区实际情况，结合库区移民积累的经验，本着实事求是，量力而行的原则，为与重庆市、湖北省“十一五”发展规划相协调，生态移民建设规划年限为2007－2010年，共4年。

力争经过4年努力，纳入规划的生态移民基本搬迁完毕，库区生态环境显著改善，生态循环经济有较大发展，移民人口生活质量和综合素质显著提高，三峡库区初步形成城镇布局合理、规模适度、经济繁荣的集镇和农村结构体系，城乡和区域发展步入全面、协调、可持续发展的良性轨道。

分类

主导对象分类

分为自发性生态移民与政府主导生态移民。

所谓自发生态移民是指由于生态环境恶化造成生产、生活困难而不得不离开原居住地到外地谋生的一种迁移活动以及迁移人口。这种类型的移民主要体现了生态移民的原因。

政府主导生态移民是指政府有组织地把生态恶化地区或自然保护区的人口迁移出来，以恢复和保护生态环境为主要目的，同时兼顾扶贫和提高经济收入的迁移活动以及迁移出来的人口。这种类型的移民，既体现了生态移民的原因，也体现了生态移民的目的。如果我们分为广义和狭义的生态移民的话，广义的生态移民包括了这两种类型，而狭义的生态移民就是政府主导的生态移民。

决定权属分类

分为自愿生态移民与非自愿生态移民，或叫非强制生态移民与强制生态移民。自愿与非自愿的分类是一种最常用的移民分类法。这种分类法同样也适用于生态移民的分类。这种分类不是根据移民是否愿意迁移，而是根据移民对自己的迁移行为是否有决定权。如果一项生态移民工程中，移民自己能选择或决定是否迁移，就是自愿生态移民。如果对迁移没有选择余地，就是非自愿生态移民。

迁移属性分类

分为整体迁移生态移民与部分迁移生态移民。如果原居住地社区全部人口整体搬迁到新的地方，叫整体迁移生态移民。原居住地社区只有一部分人口迁移出来的叫部分迁移生态移民。这种分类是根据迁出地社区结构是否完整地带到了迁入地的角度进行分类的。社区整体迁移的优点在于原有社会关系、基层组织，还有大部分原有文化可以保留下来，移民比较容易适应新的生产生活环境，同时对迁出地生态环境的保护和改善更为彻底。从理论上来说，这种生态移民类型，可以是自愿的，但是实际上整体迁移多发生在自然保护区和禁牧区，因此多为非自愿的生态移民。

迁移产业分类

分为牧转农业型、舍饲养畜型、非农牧业型和产业无变化型等。牧转农业型的生态移民是指原来从事传统畜牧业的牧民迁移到政府开发的农业开发区从事农业生产的迁移类型。内蒙古阿拉善盟孪井滩农业开发区的生态移民就属于这一类型。舍饲养畜型虽然保留了畜牧业生产方式，但由传统的放牧生产方式改为舍饲圈养的生产方式。

指导思想

科学发展必然

坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导；坚持以人为本，科学发展观，构建库区和谐社会为出发点；坚持以保护三峡工程库区生态环境，确保库区水资源环境和水质安全为落脚点；运用生态环境学、生态经济学和区域经济可持续发展的思想，遵循自然和社会的客观规律，依靠科技进步，有效地协调好发展、移民、脱贫、资源永续利用和生态环境保护的关系，在社会转型和转变经济增长方式的过程中，重视发展的质量、效益和环境；坚持库区生态移民与生态建设并举；

坚持市场引导、群众自愿、政府帮助、各方参与，稳步推进，讲求实效等原则，统一规划，合理布局，分步实施，切实改善库区生态环境，促进移民脱贫致富、生态环境保护、产业结构调整、和谐社会建设协调发展，人与自然和谐相处，努力推进库区全面建设小康社会步伐。

人口计算规范

库区生态移民人数的计算方式与三峡库区水淹移民一致，是指农村村民失去土地搬迁后需安排生产出路的人口，它包括就业人口和供养人口。生产安置人口的计算，只考虑自然增长人口，人口年增长率为12‰。通过计算，三峡库区生态移民规划安置人口为20万人。其中：库区生态屏障带区域分散居住村民的生态移民人数8万人，在不搬迁的孤岛农民中生态移民3万人，库区后靠农业安置需要二次搬迁的移民人数1.5万人；库区生态屏障带至第一道分水岭脊线以下需要生态移民人数7.5万人。

安置选择周全

⑴农业土地资源较为丰富，水电路等基础设施较为齐全，生态移民有安稳致富、可持续发展的物质条件；

⑵有安置容量的功能转换区或专业功能区；

⑶有就业安置容量或潜力的中小城集镇。

区域安置科学

⑴重庆市库区的长寿、渝北、巴南、江津、重庆城区，湖北省库区的夷陵区等区县的生态移民的农业安置主要采取就地就近安置和在本区县的乡镇内进行调剂安置。

重庆市库区的涪陵、武隆、丰都、忠县、石柱、万州、开县、云阳、奉节、巫山、巫溪等区县的生态移民的农业安置主要采取在重庆市内外进行外迁安置；湖北省库区的秭归、兴山、巴东等区县的生态移民的农业安置主要采取在湖北省内进行外迁安置。

⑵重庆市内生态移民外迁的农业安置地初步定为江津、合川、铜梁、垫江、梁平、永川等6个区县；湖北省内生态移民外迁的农业安置地初步定为草埠湖、江汉等国营农场。

⑶重庆市外生态移民外迁的农业安置地，建议通过国务院协调，将其安置在受益三峡工程的长江流域的湖北、湖南、江苏、江西、安徽、浙江、上海等7个省市的国营农场或农村。

⑷进重庆市、湖北省内有就业安置容量或潜力的中小城集镇安置。

⑸有计划有序地组织大批生态移民劳务输出到沿海沿江地区安置。

农业安置灵活

农业安置主要有集中安置、分散安置及外迁安置三种安置模式：

⑴集中安置

①建设农村居民点。采取征用、租用、调剂土地等方式，将土地承包给生态移民经营，继续实行家庭承包责任制，使移民有长期稳定的经营权。

②在国有农业企业安置。国有农林牧场及农垦系统企业占地面积较大，土地产权又属于国家，便于安置生态移民。

③“公司＋基地＋农户”的模式。国家征用或租用土地后承包给企业，由企业进行开发，建立生产基地，在基地内安置生态移民。国家对开发企业给予政策和资金上的支持

计划集中安置约5万人。

⑵分散安置

对生态移民采取插花分散安置。国家通过征用、租用、调剂土地等方式，将土地承包给生态移民长期经营。

根据三峡库区淹没特点和受淹程度，对湖北省库区夷陵区及重庆市长寿区以上区县需要搬迁安置的生态移民，原则上以区县为单位实行就地后靠安置，尽可能在原有行政村基础上，选择地势平坦，交通便利，人口较少，耕地较多的地方建设移民新居。

计划分散安置约3万人。

⑶外迁安置

对库区生态屏障带及第一道分水岭脊线以下剩余需要生态移民的农户，以及库区孤岛、滑坡避让的农户，通过国务院协调，将其安置在受益三峡工程的长江流域的湖北、湖南、江苏、江西、安徽、浙江、上海等7个省市的国营农场或农村。

计划外迁安置4万人。

产业安置引导

对具有初中以上文化程度、年龄在30岁以下的生态移民，经过相关职业培训或技能培训，进工矿企业、商贸、旅游、餐饮等二三产业安置。

计划二三产业安置2万人。

对具有一定市场经济意识及条件或劳动谋生技能的生态移民，可以采取进城集镇自谋职业方式进行安置。通过市政府和地方政府制定相应的优惠政策，鼓励他们进城集镇经商，这些移民户通过政府引导，利用自身特长，发挥集镇商品集散地的优势，依靠务工经商走上致富道路，以加快小城镇规模的发展，缩小城乡差距，加快城镇化建设进程。

计划进城集镇自谋职业安置3万人。

劳务输出有序

有计划有序地组织符合条件的大批生态移民劳务输出到沿海沿江地区安置。

计划劳务输出安置2万人。

教育培训支助

国家采取适当补助的方式，组织安排符合条件、具有初中以上文化程度的年轻生态移民进入中等、高等职业技术学校，通过2－3年的学历培训或技能培训，使其拥有劳动谋生的技能，靠自己的知识和掌握的技能自主择业。

计划教育培训后自谋职业安置1万人。

问题思考

提前规划

公布

生态移民遇到的最大困难是物色接受地和解决安置问题。生态移民要提前几年规划、提前公布，让拟搬迁农民有充分准备，且减少房屋减少，以降低损失。农村，特别是贫困农村对自建住房需求强烈，如果国家计划对某一区域实施生态移民，应该提前几年规划并公布，这对当地农民逐步适应搬迁，非常有必要。

科学区域移民

从“两高原”向“两平原”移民势在必行。“两高原”指黄土高原和云贵高原（下同），属生态移民重点迁出地；“两平原”指东北平原和长江中下游平原（下同），是生态移民比较理想的迁入地。

第一、两平原区有充足的粮食和淡水，有比较大的人口承载空间。东北平原的黑龙江、吉林两省低限承载人口为12019.3万人，高限承载人口为14423.1万人，2000年普查（含外来不含外出）实有人口为6417万人；长江中下游平原的湘、鄂、皖、赣、苏5省低限承载人口为38013.5万人，高限承载人口为45637.8万人，2000年普查（含外来不含外出）实有人口为30032万人，这两平原区有很大的人口承载空间。

近10年来，两平原区是中国主要的余粮区，仅黑龙江省每年余粮达800万吨。第二、移民迁入两平原不会破坏迁入地的生态环境。两平原地势平坦，水土流失极轻。东北平原半年耕种，有植被覆盖；另外半年有冰雪覆盖，加之气候潮湿，极少扬尘。长江中下游平原的稻———稻———油菜一年三熟，终年植被覆盖，移民迁入两平原不会产生新的生态环境破坏。

力争各方共赢

生态移民要和农民到城市务工及定居、城市化进程联系起来考虑。有的农民本来就在城市工作多年，像这样的农民，就应该有区分地提供扶持措施，直接鼓励其举家移居城市，而不是在另外一个农村区域帮助其建立安置房，即使建好了也未必能使用，还是浪费。具备这样条件的人员，即使只占到生态移民的10％，今后也是一个巨大的数据，而且减少了资源浪费，顺应了城市化流程，何乐而不为，政府部门的工作应该做得更细化，细分不同人群的需求，并多层次多方案满足和推进。

加速

扶贫攻坚和生态保护，都到了必须采用生态移民方法的时候了。首先，现在的剩余贫困人口主要居住在生态脆弱地区，而且就地扶贫难度太多。如果移民扶贫，在既解决了这些地区条件恶劣扶贫难度大的问题，有很好地解决了生态保护的问题。通过有步骤、有计划地实施生态移民工程，无疑是解决生态退化和农牧民生活困难的最佳选择。扶贫组织应该深入跟踪，帮助移民改变生产生活方式。可见，生态移民能快速推进，也是国家财力越来越雄厚的表现。

合理分摊成本

生态移民成本由全体国民共同负担比较公平。北京师范大学自然灾害研究室的刘学敏老师表示：生态移民不应仅仅是当地人的事情。例如，西部的生态环境问题直接影响着东部的生态环境。长江发洪水、黄河断流的根本原因是西部地区的水土流失问题。“保护西部生态环境的受益者是全体国民及其后代子孙，所以生态移民成本由全体国民共同负担比较公平。”。

生态移民