国际原子能机构（International Atomic Energy Agency；IAEA）是一个同联合国建立关系，并由世界各国政府在原子能领域进行科学技术合作的机构。总部设在奥地利的维也纳。组织机构包括大会、理事会和秘书处。

2011年3月15日，由于3·11日本本州岛海域地震引发福岛核电站多机组爆炸，日本政府已向国际原子能机构发出求助。

机构历史

1954年12月，第九届联合国大会通过决议，要求成立一个专门致力于和平利用原子能国际机构。经过两年筹备，有82个国家参加的规约会议于1956年10月26日通过了国际原子能机构（简称“机构”）的《规约》。

1957年7月29日，《规约》正式生效。同年10月，国际原子能机构召开首次全体会议，宣布机构正式成立。

运作机制

国际原子能机构的组织机构包括大会、理事会和秘书处。大会由全体成员国代表组成，每年召开一次会议；秘书处为执行机构，是总干事领导，下设政策制定办公室与技术援助及合作司及核能和核安全司以及行政管理司、研究和同位素司以及保障监督司。

35名成员中，11个成员由国际原子能机构大会指定，任期一年。这11个成员按地区分配，由各地区内核工业最发达的国家担任。其他24名成员由大会选出，任期两年在每届都是固定的。

机构宗旨

谋求加速和扩大原子能对全世界和平、健康及繁荣的贡献，确保由其本身、或经其请求、或在其监督或管制下提供的援助不用于推进任何军事目的。

机构组成

国际原子能机构的组织机构包括大会、理事会和秘书处。它的法定原子能机构的决策机关是大会和理事会。这两个机关共同决定原子能机构的方案和预算并任命原子能机构的总干事。

大会

由全体成员国组成。大会每年召开一次，一般在9月，为期一周。大会下设全体委员会和总务委员会，后者兼有证书委员会的职能。

由原子能机构的全部127个成员国的代表组成，每年召开一次会议；理事会由35名成员组成，每年举行4次会议；其中13名由理事会指定，22名由大会选出。理事会由43个国家的代表组成。

理事会

由35国组成的理事会为该组织最高执行机构；秘书处由总干事领导下的专业人员和工作人员组成，总干事由理事会任命，6名副总干事负责6个独立的部门；下设科学咨询委员会、技术援助委员会、行政和预算委员会和保障委员会；每年召开一次由全体成员国代表组成的大会。

由35个理事国组成，其中13个为指定理事国，22个为选举理事国。指定理事国由世界核技术（包括原材料生产）最先进国家（10个）和1有关地区最先进国家（3个）担任，任期一年。但事实上除了西欧（不包括英、德、法）和拉丁美洲两个地区的指定理事国有轮流担任的情况外，其他指定理事国都是常任的，因为这些国家每年都被指定为理事国。中、英、法、俄、美均为指定理事国。选举理事国按地区平衡分配的原则由大会选举产生，每年改选一半，任期两年。理事会于每年举行四次会议。

秘书处

秘书处是执行机构，由总干事领导，下设政策制定办公室、技术援助及合作司、核能和核安全司、行政管理司、研究和同位素司以及保障监督司。机构总部设于奥地利维也纳维也纳国际中心。它共有137个成员国。最近的第49届大会(2005年9月26日至9月30日)在该机构总部附近举行。

为日常执行办事机构，由总干事领导。下设技术援助及合作司、核能与核安全司、行政管理司、研究和同位素司、保障监督司，分别由五个副总干事领导。此外还设有三个研究单位：塞伯斯道夫实验室（奥地利）、的里雅斯特国际理论物理研究中心（意大利）、国际海洋放射性实验室（摩纳哥）。总干事由理事会任命、大会批准，任期四年。

机构职能

为了履行这些职责，原子能机构设有一个紧急情况反应中心，该中心拥有24小时的反应能力，训练有素的工作人员以及与全世界220个联络点通信能力。该中心还是对付核事故问题机构间委员会的秘书处，这个秘书处是联合国系统协调核事故和放射性紧急情况对付措施的中心点。

成员国一直鼓励原子能机构编拟指导性的意见，以协助各国对未来可能的重返事件作出规划，并就对付此种情形提供国际上协商一致的指导意见。据此，原子能机构于1996年在其《安全丛刊》中发表了一份对核动力源卫星重返的紧急情况规划和防范措施的文件。这份文件的目的是以全面综合概述当空间系统使用的核动力源意外地重返地球大气层并对地球表面产生影响时可能出现的事故或紧急情况的管理情况。该文件的主要对象是负责对潜在的放射性紧急情况作出规划的政府组织，而且，在即将出事而又尚未作出任何规划的情况下，这份文件可以为迅速采取行动提供宝贵的参考。

鉴于原子能机构的法定和法律职责、经验以及久经考验的基础设施，理应由原子能机构作为联合国系统内一切涉及辐射安全的活动，包括那些与外层空间活动有关的活动的参照点。此外，原子能机构致力于在《援助公约》和《规约》为其规定的职责范围内，利用各种资源来促进、便利并支持缔约国之间的合作。为此，原子能机构准备提供下述方面的援助。

收集下述方面的资料并传播给缔约国和成员国：

发生核事故或辐射紧急情况时可提供的专家、设备和材料；

可用来对付核事故或辐射紧急情况的方法、技术和研究成果；

收到请求时在下述任何方面或其他适当的方面向缔约国或成员国提供援助：

发生核事故和辐射紧急情况时编拟应急计划以及适当的法规；

为处理核事故和辐射紧急情况人员制定适当的培训方案；

发生核事故或辐射紧急情况时转达援助请求及有关的资料；

拟订适当的辐射监测方案、程序和标准；

对建立适当的辐射监测系统的可行性进行调查；

发生核事故或辐射紧急情况时向缔约国或请求援助的成员国提供为初步评估事故或紧急情况而拨出的适当资源；

在出现核事故或辐射紧急情况时为缔约国和成员国斡旋；

为获得并交换有关的资料和数据而与有关的国际组织建立并保持联络，并将这些组织的清单提供给缔约国、成员国和上述各组织。

成员国名单

成员国总数：173个（截至2021年4月7日）

需要有18份批准书才能将原子能机构《规约》于1957年7月29日付诸生效。

在下面列表中，年份表示加入原子能机构的时间。国家名称不一定是其历史称谓。

1957年：阿富汗、阿尔巴尼亚、阿根廷、澳大利亚、奥地利、白俄罗斯、巴西、保加利亚、加拿大、古巴、丹麦、多米尼加共和国、埃及、萨尔瓦多、埃塞俄比亚、法国、德国、希腊、危地马拉、海地、教廷、匈牙利、冰岛、印度、印度尼西亚、以色列、意大利、日本、大韩民国、摩纳哥、摩洛哥、缅甸、荷兰、新西兰、挪威、巴基斯坦、巴拉圭、秘鲁、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、俄罗斯联邦、南非、西班牙、斯里兰卡、瑞典、瑞士、泰国、突尼斯、土耳其、乌克兰、大不列颠及北爱尔兰联合王国、美利坚合众国、委内瑞拉玻利瓦尔共和国、越南

1958年：比利时、厄瓜多尔、芬兰、伊朗伊斯兰共和国、卢森堡、墨西哥、菲律宾、苏丹

1959年：伊拉克

1960年：智利、哥伦比亚、加纳、塞内加尔

1961年：刚果民主共和国、黎巴嫩、马里

1962年：利比里亚、沙特阿拉伯

1963年：阿尔及利亚、多民族玻利维亚国、科特迪瓦、利比亚、阿拉伯叙利亚共和国、乌拉圭

1964年：喀麦隆、加蓬、科威特、尼日利亚

1965年：哥斯达黎加、塞浦路斯、牙买加、肯尼亚、马达加斯加

1966年：约旦、巴拿马

1967年：塞拉利昂、新加坡、乌干达

1968年：列支敦士登

1969年：马来西亚、尼日尔、赞比亚

1970年：爱尔兰

1972年：孟加拉国

1973年：蒙古

1974年：毛里求斯

1976年：卡塔尔、阿拉伯联合酋长国、坦桑尼亚联合共和国

1977年：尼加拉瓜

1983年：纳米比亚

1984年：中国

1986年：津巴布韦

1992年：爱沙尼亚、斯洛文尼亚

1993年：亚美尼亚、克罗地亚、捷克共和国、立陶宛、斯洛伐克

1994年：哈萨克斯坦、马绍尔群岛、北马其顿、乌兹别克斯坦、也门

1995年：波斯尼亚和黑塞哥维那

1996年：格鲁吉亚

1997年：拉脱维亚、马耳他、摩尔多瓦共和国

1998年：布基纳法索

1999年：安哥拉、贝宁

2001年：阿塞拜疆、中非共和国、塞尔维亚、塔吉克斯坦

2002年：博茨瓦纳、厄立特里亚

2003年：洪都拉斯、吉尔吉斯斯坦、塞舌尔

2004年：毛里塔尼亚

2005年：乍得

2006年：伯利兹、马拉维、黑山、莫桑比克

2007年：帕劳

2008年：尼泊尔

2009年：巴林、布隆迪、柬埔寨、刚果、莱索托、阿曼

2011年：老挝人民民主共和国

2012年：多米尼克、斐济、巴布亚新几内亚、卢旺达、多哥、特立尼达和多巴哥

2013年：斯威士兰、圣马力诺

2014年：巴哈马、文莱达鲁萨兰国

2015年：安提瓜和巴布达、巴巴多斯、吉布提、圭亚那、瓦努阿图

2016年：土库曼斯坦

2017年：圣文森特和格林纳丁斯

2018年：格林纳达

2019年：圣卢西亚

2020年：科摩罗

2021年：萨摩亚

与华关系

1984年1月1日，中国政府递交了接受机构《规约》的接受书，成为正式成员国。

1986年，中国参与制定并签署了《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急情况援助公约》。

1988年9月，中国与机构正式签署了《中华人民共和国和国际原子能机构关于在中国实施保障监督的协定》，1989年9月18日生效。

1988年12月，中国参加了由国际原子能机构主持制定、并由其总干事保存的《核材料实物保护公约》。

1990年6月22日，中国与国际原子能机构签署了《中华人民共和国和国际原子能机构技术援助协定》。

1994年9月，中国签署了《核安全公约》。

1997年5月，在机构特别理事会上，中国声明接受机构“93+2”计划的某些具体措施，并承诺将在适当时候与机构缔结具有法律约束力的文件，使这些措施得以实施。

1998年12月，中国与机构签署了《中华人民共和国和国际原子能机构关于在中国实施保障监督的协定的附加议定书》。

2002年3月28日，中国政府通知机构已完成附加议定书生效所需的内部程序，附加议定书对中国生效。

2006年4月，中国加入《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》。

2009年9月，中国批准《核材料实物保护公约》 修正案。

2010年8月16日，中国原子能机构与国际原子能机构签署了核安保合作协议，以进一步加强双方在核安保法规标准等方面的合作。

成立及发展的条件

国际机制以及它所依托的国际组织形成和发展必须具备一些特定的条件。

大国的作用

国际机制的建立源于国家尤其是霸权国的需要，由于国际社会无政府状态的存在，国际机制的建立是困难的，往往需要霸权国利用其超强的国家实力强行建立国际机制并强加于其他国家，而霸权国则利用这些机制维持霸权体系，最大限度地获得自己的利益。因此，国际机制增强了霸权国的实力，甚至成为霸权的重要组成部分，它支撑着霸权并延缓霸权的衰落。同时，为了维持该体系，它愿意向体系内的其他国家提供“公共商品”，容忍“搭便车行为”。

第二次世界大战给美国提供了建立霸权的机遇。美国的经济实力在19世纪末已经跃居世界首位，其一度占世界财富的40%，在生产效率、工业、商业能力、金融等方面处于绝对优势地位，并主导着欧洲的战后经济重建，其国力之强盛“令人难以置信”。美国的军事力量大大超出世界其他强国，并一度垄断原子弹，它在全球建立战略基地，并拥有向任何地区投送兵力的能力;作为战时三大盟国之首和世界反法西斯联盟的核心，美国的政治意愿和设计曾基本得到其他主要国家的配合。美国不仅拥有影响和管理的实力，也表现出强烈的政治意愿，其建立霸权的方式就是在各个领域建立国际机制，填补英国霸权崩溃造成的真空，从而确立自己的霸权地位和霸权体系。大多现存国际机制是由美国在第二次世界大战结束不久建立的。

1953年12月8日，时任美国总统艾森豪威尔在联合国大会上发表了“和平利用原子能”的演讲，其核心内容就是倡议建立一个国际原子能机构。其目的非常明确，即以帮助促进核能的国际和平利用为条件，来阻止其他国家发展核武器。1954年第九届联合国大会通过决议，要求成立一个专门致力于和平利用原子能的国际机构。经过两年筹备，有82个国家与会，并于1956年10月26日通过了国际原子能机构的规约。1957年7月29日，《国际原子能机构规约》正式生效。

共同的目标

美国的作用仅是国际原子能机构成立的必要而非充分条件，IAEA的成立及发展还需有关国际关系实体之间存在一个共同的目标———加速和扩大原子能对全世界和平、健康和繁荣的贡献，确保原子能不致用于推进任何军事目的。国际社会之所以有这样的目标是与国际核扩散形势紧密相连的。

1945年7月16日，人类第一颗原子弹在美国爆炸成功，原子弹的巨大威力以及这种威力在日本的真实展示，激起了世界各国对核技术、核武器的高度关注，核问题从此成为国际政治中的一个重要议题，国际核不扩散机制应运而生，作为核不扩散机制重要组成部分的国际原子能机构也在国际舞台上逐渐扮演起越来越重要的角色。二战结束之初，美国曾费尽心机阻止他国特别是苏联获得原子弹技术，但20世纪50年代之后，美国在核能的军用和民用上的垄断地位均被打破，苏联核武器发展迅速，英国、加拿大等民用核能技术也开始和美国竞争国际市场。为了防止核武器继续扩散，美国决定通过促进核技术的和平利用来换取其他国家放弃核能的军用目的。

冷战数十年，核武器国家的数量始终保持在5个，即1968年《不扩散核武器条约》认定的联合国五大常任理事国为核俱乐部的合法成员。以色列多年来一直维持“核模糊政策”，成为众所周知的不公开的有核国。1998年印度和巴基斯坦相继核试后，核国家总数实际上增至8个。2006年10月，朝鲜跨过核门槛，使实际上的有核国增加到9个。除了核国家数量的不断增多之外，对国际和平局势威胁更大的是相关核材料与核技术的扩散，核黑市盛行及核技术的不法扩散，使一些缺乏核原料与核技术的中小国家得以掌握相关能力，也为恐怖组织和极端组织提供了可乘之机。由此可见，自原子能被人类掌握以来，核扩散一直是威胁国际局势稳定的因素之一，防核扩散因此成为各国的共同努力目标，IAEA正是在这种国际大背景下成立的，其相关功能也因此得到了不断发展。

成本收益的分析

在当前无政府状态下的国际社会中，各国都是理性的自我主义者，绝大多数国家之所以参与国际原子能机构的建立并促使其不断发展，最主要的原因在于参与该机制所带来的收益要大于其因机制规则束缚所付出的成本。

国家在国际机制创设中的地位及参与程度对国际社会利益的分配也有极大影响。由于国际机制建立的成本极为高昂，因此国家的实力与意志决定了国家在国际机制创设中的不同作用，全球主导型国家和一些地区大国凭借自身实力成为国际机制创设的中心和积极参与者，他们自然成为国际机制这种世界政治市场中制度产品的提供者。毫无疑问，作为霸权国，美国从国际原子能机构得到的收益最大，IAEA体现出来的主要是美国的意愿，反映着美国式的政治结构和组织原则，美国按照其国内所认可的一套系统规则，为其他国家制定行为规范，并向其他国家提供公共商品，力求它们遵循这些行为规范。

此外，国际原子能机构的建立还必须得到其他非主导国的配合与合作。非主导国分为两类:一类是“搭便车者”(freerider)，另一类是其他非主导参与国。所谓“搭便车者”，即以减少自身的某些行动自由、让渡某些国家权力为代价，获得大国以及核不扩散机制的庇护，在避免承担有关责任的情况下分享机制的积极成果。其他非主导参与国又分为两类:一类是消极参与国，另一类是积极参与国。消极参与国接受以IAEA为组织核心的核不扩散机制，承担与自身能力相符的责任和义务，但其参与具有被动反应的特征;积极参与国正视IAEA作用的现实，并承认机制的一般规定，但认识到机制的不合理性，其行动并不限于被动的追随，而有从内部改造现有国际机制的强烈意向。

功能设计

《国际原子能机构规约》规定，该机构的目的是加速和扩大原子能对全世界和平、健康和繁荣的贡献，确保经机构本身，或在其监督、管制下提供的援助不致用于推进任何军事目的。1970年生效的《不扩散核武器条约》(TreatyonNon－proliferationofNuclearWeapons，以下简称NPT)规定无核缔约国一方需与国际原子能机构缔结一项安全保障协议，赋予了IAEA监督执行核能和平利用的职能。其后，经各国签署的一系列涉核条约逐步构建起全球核不扩散机制，IAEA防核扩散功能才得以真正发挥作用。在历次NPT审查会议上，各国都认为它在阻止核武器扩散方面具有关键性作用。IAEA在防核扩散中的作用主要体现在以下四个方面:

服务作用

根据罗伯特·基欧汉阐述，国际合作之所以难以达成，主要是信息不完善和交易成本过高所导致。信息不完善产生不确定性，而国际机制可以向成员国提供可靠的信息和交流渠道，加快信息流通，解决信息不确定性，由此减少国际冲突的危险，促使各行为体通过协调行动减少利益的冲突和危险，从而降低交易成本。

国际原子能机构掌握着世界上最为全面及准确的核材料、核活动及核设施等数据，为更好地促进数据沟通及与媒体互动，IAEA还专门设立了对外关系和政策协调办公室、保障信息技术处、新闻处等机构。据统计，IAEA拥有的84个监视系统(共有302台照相机)以远程检测的模式在14个国家运行，并有39个自动辐射监测系统从7个国家向IAEA总部传输相关数据。

此外，《国际原子能机构规约》规定了危机应急预案的基本程序，有权对有潜在扩散危险的国家和地区派出视察员进行实地核查，在成员国的配合下，IAEA视察员可以随时随地在该领土上取得相关资料，并有权接触涉及工作关系的任何材料、设备、设施或者人员。例如为监督伊朗执行核协议情况，IAEA工作人员通过安装在伊朗国内的摄像头和其他远程传感器发回的数据信息，昼夜监视其敏感设施，IAEA的实验室每周分析从伊朗取回的微粒样本，从中寻找违规生产核材料的蛛丝马迹，核查小组长期驻扎在伊朗，现场视察公开的核设施和其他存疑场所。IAEA所掌握的信息数据为有关国家降低热点地区冲突风险、争取核技术援助提供了有力证据。

制约作用

国际机制是国际社会制度和权力分散状态下的规则，得到国际社会成员的一致认可，代表了某个领域的行为准则，其作用是要确立规则以降低不确定性，保证提供相互的而非一方独享的利益。当前各国互相依存日益紧密，主权国家及各类组织在追求自身利益时，不得不将国际机制的影响考虑在内，在制度约束的范围内实现利益最大化。

国际原子能机构防核扩散功能的指导原则是，禁止拥有核武器的国家帮助其他国家获取拥有核武器的能力，而没有核武器的国家也应当放弃获取核武器的意图。该原则内化成机制规则，成为制约有核与无核国行为的有力保障，被国际社会称之为“核契约”。“核契约”还确立了所有各方为和平目的发展核能源“不可剥夺的权力”，即所有签字国都有权参加为和平利用核能而进行的设备、材料和科技信息等交流合作。因此，两类国家所达成的“核契约”中有一个基本点，即作为不获取核武器的回报，无核国家得到了一项明确承诺:有核国家向它们提供适于发展核能工业的核技术并解除核武器发明创造的垂直攀升。核不扩散机制制定了制约双方的行为规范，对有核国家而言，必须维持一个有活力和不断扩展的国际经济体系，并做出明确的核安全保障，对无核国家而言，便是再不寻求得到核武器。

规范作用

随着国际社会相互依赖程度越来越深，国际行为体的交往也越来越频繁，国际机制的需求在不断增加并快速延展，逐步在世界范围内建立起网络体系，使各问题领域的国际机制形成互联网络。随着国际机制网络体系的扩展，国际社会的制度化、规范化程度也日渐加强，国际行为体的行为也日趋规范化。

国际原子能机构的安全保障措施是监督各缔约国执行防扩散政策的重要途径，在《不扩散核武器条约》生效后开始得到普遍执行。IAEA与签约国之间的安全保障协议有多种类型，多数无核武器国家与机构签署的协议是根据INFCIＲC/66(即1965—1968年18国裁军委员会在日内瓦关于NPT谈判中制定的《全面安全保障协议》)决议要求的保障协议，此类保障协议要求缔约的非核武器国家同意其国内的一切用于和平目的的核设施都置于IAEA的安全保障之下。五个核大国与IAEA签署的是《自愿保障协议》，此外还有一些签署国，它们没有或仅有微量的核原料，没有核设施或不计划建造核设施，为了简化核查程序，机构通常与其签有《小数量议定书》。

根据INFCIＲC/153(1972)决议要求，安全保障制度一般包括四个步骤:

一是IAEA对各国通报的核设施建设计划进行研究;

二是要求该国对核设施的运行作出详细记录;

三是该国必须定期向IAEA递交报告;四是对核设施和核材料进行现场核查，确认没有明显不正常数量的核材料转移，以防用于军事目的。

目前，每年大概有250位IAEA专家在世界各地进行约达2400次实地核查工作。在后来的实践中，IAEA总结教训和经验，通过INFCIＲC/540(1997)决议(即《全面安全保障协议附加议定书》)并要求无核国家签署，该议定书加强了IAEA核查缔约国是否存在未申报的核材料或核活动功能，扩大了IAEA的保障与核查的范围。上述制度安排，进一步增强了缔约国涉核行为的规范性和可预见性。

惩罚作用

国际机制的关联效应使其能够奖励遵守机制的行为以及惩罚违反行为，从而确立国家在国际机制中的活动空间。当然，这种惩罚功能是双重意义上的:一方面，国际机制本身有相关的惩罚性规定;另一方面，国际机制的规则不仅被视为降低成本和不确定性的工具，也被视为创立责任，违背机制规范不仅损害了双方获益的一系列安排，也破坏了违反者的名声，从而损害了它未来制定协议的能力。

国际原子能机构核保障制度作为查明成员国是否遵守核不扩散义务的手段，其本质上是条约履行的监督惩治制度。如果IAEA确认某缔约国存在不遵守条约的情形，可以采取三种措施:

一是中止技术援助，要求召回机构提供的材料和装备;

二是限制或中止该成员国在规约下的权利;三是宣布该成员国未遵守核保障制度并提请联合国注意以采取进一步的行动，即若在IAEA框架下未能解决，通过IAEA总干事的汇报进入联合国，联合国安理会广泛的制裁措施是实施核保障的有力手段。

2015年10月18日，伊核《联合全面行动计划》经联合国安理会2231号决议认可后开始生效，在安理会决议中，要求伊朗在核协议生效之日起8年内“不进行任何与能搭载核武器有关的弹道导弹活动，包括利用弹道导弹技术进行发射”。特朗普政府退约的借口之一即是伊朗违反安理会决议，进行了弹道导弹试射。由此可见，两者相互支持，构成了核保障制度的前后承接关系，即安理会需要IAEA去执行检查监督任务，IAEA在对相关国家实施制裁措施时离不开安理会的支持。

面临困境

21世纪以来，国际战略环境发生重大变化，全球进入核技术与导弹技术加速扩散的新时期，伊朗核能力稳步增长，朝鲜突破核不扩散机制成功获得核武器，非国家行为体成为核技术与核材料扩散的重要主体，在技术和政治因素的共同作用下，国际原子能机构面临前所未有的复杂困境。

“美国利益优先”阻断机制运行

长期以来，作为国际核规范与机制的主要倡导者与维护者，美国战略思维的变化对国际核秩序产生较大影响。一直以来它以“自由世界”领导者自居，通过内嵌在国际体系的多边规则和国际机制操控国际组织按照美国的意愿和利益行事，并利用国际机制形成制度霸权或通过现存的国际机制为霸权行径进行辩护，对国际机制构成严重挑战。而特朗普政府上台后，却以“美国利益优先”评判对外事务取舍，频繁毁约退群，似乎正在“与自己创造的国际秩序为敌”，对防核扩散机制同样造成了极大的干扰和破坏。首先，特朗普政府漠视国际法和国际条约约束，全面否定奥巴马倡导的“无核世界”主张，提出发展强大的导弹防御系统，研发新型战略核武器、制造低当量核弹，谋求绝对军事优势，致使国际战略态势失衡，对国际安全和核不扩散机制构成整体性威胁，使许多国家失去安全感，从而刺激了某些国家发展核武器的欲望。其次，制度霸权确立了有利于自身利益的国际关系行为准则，反映了国际事务中的双重标准。美国拥有世界上最庞大的核武库，但却拒绝承诺不首先使用核武器，而且公开列出可能给予核打击的国家名单，公然进行核讹诈。美国一方面对以色列、印度、巴基斯坦的核问题采取默认甚至纵容的政策以换取中东及南亚地区的地缘政治利益，另一方面抓住伊核、朝核问题不放，不断升级制裁封锁，甚至威胁打击。这种不公正的防核扩散政策，大大削弱了美国在机制中的影响力、权威性和公正性，同时也纵容和加速了个别国家获得核材料和技术的速度，破坏了国际核不扩散机制。

《不扩散核武器条约》规定难以落实

作为国际原子能机构防核扩散功能的核心法律依据，《不扩散核武器条约》在制度设计上存在利益矛盾和歧视性安排，影响了IAEA功能的发挥。NPT规定无核国家承诺不寻求核武器以换取和平利用核能的技术，有核国家承诺进行核裁军，最终达成全面彻底裁减核武器条约。但在实际执行过程中出现了履约困境，即一些有核国家为巩固自身核优势，兑现承诺方面进展缓慢，却要求无核国家接受更严格的防扩散义务和保障监督机制，激起了无核国家普遍不满。

这造成在NPT框架内，同样作为主权国家，有的可以“合法”拥有核武器，而有的却被“依法”剥夺了发展核武器的权利，其不公平性、不合理性固化了国家在核领域的不平等地位。实践中，伊朗以放弃部分核计划并接受IAEA的核查，换取西方解除对伊经济和金融制裁，虽然伊朗核协议制定了“史上最严格的检测与核查机制”，但仍旧被特朗普称之为“最糟糕、最失算的交易之一”，退出协议并重启制裁。同样，朝鲜长期处于敌对国家包围之中，“拥有可靠的核威慑”成为符合逻辑的政策选择，将发展核武器视为其生存的关键和打破孤立的途径，严重损害了IAEA及NPT的权威性。

核查制度尚待完善

首先，IAEA无法对非《不扩散核武器条约》缔约国进行核查。以色列、印度及巴基斯坦，均利用该点成为了事实上的有核国家，而朝鲜也将此作为筹码，数次威胁退出或实际退出，逼迫六方会谈相关国家作出让步。其次，IAEA核查制度对日益猖獗的核材料民间走私束手无策，而且随着新型武器不断出现，核与非核界限趋于模糊，各国围绕核武器的军事竞赛和军备发展已超出核武器系统本身，开始辐射到太空、高超声速、人工智能、网络空间等。

无论是IAEA规约还是其保障协定范本或是NPT，无法将涉核新技术领域的“军事用途”与“和平用途”作出明确界定，开展核查监督更是无从谈起。再者，当一国违反或拒绝承认国际防核扩散机制合法性时，并没有明确的国际机制来强制其改变。当前对违反核保障制度的追责很大程度上取决于以美国为首的西方国家的态度，即核扩散是其盟友还是敌对国家所为，是否对其地区及全球利益构成威胁。这使得部分国家怀疑核保障制度执行的公平性，从而不愿与IAEA签署保障程度较高的核保障协定，而另一些已签署核保障协定的国家则仍抱有侥幸心理秘密发展核武器。

核安全保障技术存在短板

国际原子能机构核安全保障的技术层面问题主要表现在两个方面:

(1)缺乏精确的核查技术与估算标准。根据核专家的看法，目前IAEA核安全保障方法主要借助于材料衡算系统，以探测是否发生“有意义量”的核材料转移。但目前该系统在应用于处理大量分散状态的核材料设施，如钚后处理厂、燃料加工厂时，其测量精度很难达到要求的探测标准。

(2)缺乏独立的前期情报收集系统。IAEA通常依靠成员国提供情报，然后对当事国提出核查要求，这种“情报—反应”模式不仅难以及时有效地监督成员国的核活动，而且使某些国家为自身政治目的而提供虚假情报成为可能。例如在海湾战争前，IAEA并没有收集到有关伊拉克发展核武器的情报，对伊拉克的核武器发展状况一无所知。海湾战争之后，以美国为首的一些西方国家宣称通过卫星侦察和电子信号截取手段探知伊拉克正在秘密发展核武器，从而要求IAEA对伊拉克的武器核查穷追不舍，并以伊拉克发展大规模杀伤性武器为由发动伊拉克战争，但美国至今没有找到伊拉克制造核武器的任何证据。

取得成绩

国际原子能机构自成立以来，在按照《规约》规定的两大职能（保障监督与和平利用核能）方面均做了大量工作。在保障监督领域，已与140多个国家和地区组织签订了全面保障监督协定及单项保障监督协定，核武器国家也分别与其缔结了自愿保障监督协定。特别是1997年5月通过的保障监督附加议定书，标志着机构的保障监督能力和范围从仅核查各国申报的核活动扩大到可探查无核武器国家的秘密核设施和核活动。在促进核知识和核技术的传播、加强核安全国际合作方面，机构先后主持制定了一系列与核安全、辐射安全、废物管理安全标准有关的国际公约，如《及早通报核事故公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》、《核安全公约》等。尤其是1997年机构缔结了《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》、《修订〈关于核损害民事责任的维也纳公约〉议定书》及《补充基金来源公约》。

由于成绩卓著，2005年诺贝尔和平奖授予国际原子能机构和该组织总干事穆罕默德·巴拉迪，以表彰他们在阻止核能在军事领域内的使用以及在和平利用核能等方面做出的贡献。